习近平总书记指出："应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。”党的十八大以来，习近平总书记站在维护国家安全和社会稳定、实现中华民族伟大复兴的战略高度，亲自谋划决策组建应急管理部，亲自缔造国家综合性消防救援队伍并为这支队伍授旗致训词, 系统擘画推进应急管理事业改革发展，就应急管理发表一系列重要讲话、作出一系列重要指示批示、提出一系列新理念新思想新战略，科学回答了事关应急管理事业全局和长远发展的重大理论和实践问题, 形成了习近平总书记关于应急管理的重要论述。在这一重要论述的科学指引下，我国应急管理事业开启了崭新篇章，应急管理体制机制实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构，全国安全生产形势持续向好，防灾减灾救灾能力显著增强，应急救援能力全面提升，中国共产党领导和中国特色社会主义制度优势在新时代应急管理实践中充分

彰显。

习近平总书记关于应急管理的重要论述，立意高远、内涵丰富、思想深邃，贯穿着马克思主义立场观点方法，闪耀着辩证唯物主义和历史唯物主义的理论光芒，蕴含着鲜明的思想特质和理论品格，体现了习近平总书记深厚的人民情怀和对国家长治久安的深远考量，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是中国共产党团结带领广大人民群众同灾害事故作斗争的实践总结和理论升华，是有效防范化解重大安全风险、建设更高水平平安中国的科学指南，为坚定走好新时代中国特色应急管理之路指明了前进方向、提供了根本遵循。深入学习贯彻习近平总书记关于应急管理的重要论述，要重点把握好以下八个方面：

第一，坚持和加强党对应急管理工作的全面领导。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，是实现中华民族伟大复兴的根本保证。习近平总书记指出，正是因为始终坚持党的集中统一领导，我们才能成功应对一系列重大风险挑战、克服无数艰难险阻，才能有力应变局、平风波、战洪水、防非典、抗地震、化危机。党的十八大以来，我国应急管理事业取得历史性成就、发生历史性变革，根本在于有习近平总书记作为党中央的核心、全党的核心掌舵领航，在于有习近平新时代中国特色社会主义思想科学指引。深入学习贯彻习近平总书记关于应急管理的重要论述，要坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想凝心铸魂，更加深刻领悟"两个确立"的决定性意义，增强"四个意识"、坚定"四个自信"、做到"两个维护”，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，坚定不移在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的

党中央保持高度一致。要自觉把应急管理工作置于党的领导之下，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保应急管理事业发展始终保持正确方向。

第二，坚持人民至上、生命至上。人民立场是我们党的根本政治立场。以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，始终把人民放在心中最高位置，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。习近平总书记指出，在保护人民生命安全面前，我们必须不惜一切代价，我们也能够做到不惜一切代价，因为中国共产党的根本宗旨是全心全意为人民服务，我们的国家是人民当家作主的社会主义国家。应急管理部门和消防救援队伍为人民而生，为人民而建，为人民而战。深入学习贯彻习近平总书记关于应急管理的重要论述，要把 "两个至上"作为根本价值遵循，把保民平安作为最大政绩，把人民褒奖作为最高荣誉，守初心、担使命，紧紧盯住威胁人民生命财产安全的各类风险，用心用情用力解决群众身边的安全问题，当好人民的 "守夜人"，关键时刻刀山敢上、火海敢闯，救民于水火、助民于危难、给人民以力量。要坚持一切为了人民、一切依靠人民，尊重人民创造、集中人民智慧，更加广泛调动起、发挥出、保护好广大人民群众参与应急管理的主动性、创造性，筑牢防灾减灾救灾的人民防线。

第三，坚持统筹发展和安全。安全是发展的前提，发展是安全的保障。统筹发展和安全，是以习近平同志为核心的党中央统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局作出的重大战略部署，是对历史上大国兴衰经验的深刻总结，是对我国社会主义现代化建设规律的深刻把握。习近平总书记指出，我们必须牢固树立这样一个观念，就是不能要带血的生产总值；要正确处理安全和发展的关系，坚

持发展决不能以牺牲安全为代价这条红线；经济社会发展的每一个项目、每一个环节都要以安全为前提，不能有丝毫疏漏。要坚持发展和安全并重，实现高质量发展和高水平安全的良性互动；建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局。深入学习贯彻习近平总书记关于应急管理的重要论述，要善于把安全贯穿经济社会发展全过程各方面，与发展一同谋划、一同部署、一同落实，主动塑造有利于发展的安全环境，并运用发展成果夯实安全基础。当具体问题威胁到人的生命安全时，必须坚持把安全放在第一位，决不能以牺牲人的生命换取发展。当前，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种"黑天鹅"、"灰犀牛"事件随时可能发生。更好统筹发展和安全，要求我们树牢底线思维，把困难估计得更充分一些，把风险思考得更深入一些，注重堵漏洞、强弱项，下好先手棋、打好主动仗，系统提升应急管理服务高质量发展的能力和水平。

第四，坚持推动公共安全治理模式向事前预防转型。应急管理基础在预防，功夫在平时。习近平总书记反复强调，坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前；要健全各方面风险防控机制，从根本上消除事故隐患，从根本上解决问题。党的二十大报告对推动公共安全治理模式向事前预防转型作出部署, 这是对公共安全治理模式的重构，是打好安全防范主动仗的重要原则方法。深入学习贯彻习近平总书记关于应急管理的重要论述和党的二十大部署，要求我们坚持问题导向和结果导向，深入分析制约公共安全治理模式转型的短板，找到"杀手铜"式实招硬招。要强化源头防控，将安全要求贯穿到规划、立项、建设、运行等各个环节，严把

规划安全关、安全准入关、安全设防关，全面提高抗风险能力。要强化依法治理。以习近平法治思想为引领，积极推进科学立法，全面规范严格执法，建强建实执法队伍，依靠法治应对风险挑战的冲击。要强化科技创新，坚持走科技兴安的道路，强化信息化智能化运用，大力研发和推广运用先进工艺、技术和装备，提升本质安全水平。要强化社会共治，积极拓展人民群众参与公共安全治理的有效途径，改进从业人员安全培训工作，普及安全知识，培育安全文化，真正把基层基础筑牢夯实。

第五，坚持以时时放心不下的责任感抓好安全生产。安全生产事关人民福祉，事关经济社会发展大局。习近平总书记高度重视安全生产工作，强调生命重于泰山，责任重于泰山，要求建立健全最严格的安全生产制度，坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全, 强化企业主体责任落实；强调要以时时放心不下的责任感，把制度完善起来，把责任落实下去，尽最大努力防范各类重大安全事故的发生，维护好人民群众生命财产安全。深入学习贯彻习近平总书记关于应急管理的重要论述，要求各级党委和政府务必把安全生产摆到重要位置，始终保持如履薄冰.的高度警觉，决不能麻痹大意、掉以轻心，决不能把安全生产视作无关痛痒的事，搞形式主义、官僚主义。要针对生产安全事故主要特点和突出问题，深入推进安全生产风险专项整治，加强重点行业、重点领域安全监管，切实提高风险隐患排查和整改质量，切实提升发现问题解决问题的强烈意愿和能力水平，有效遏制重特大事故发生。要在持续深入推进治本攻坚上狠下功夫，针对制约安全生产的深层次矛盾、瓶颈性堵点和根源性问题，围绕安全生产

深入学习贯彻习近平关于应急管理的重要论述

涉及的"人、机、环、管"等各要素，扎实实施一系列治本措施，从法制体制机制上补齐安全生产工作短板。各级安全生产委员会要发挥好指导协调、监督检查、巡查考核作用，全面推进安全生产工作。

第六，坚持综合防灾减灾救灾。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，历史上频繁发生的重大灾害，给中国人民带来了沉重的灾难。习近平总书记指出，防灾减灾救灾是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面，要常备不懈，提高防大灾、救大险能力；要坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。习近平总书记亲自出题研究提高自然灾害防治能力，亲自部署实施自然灾害防治"九项重点工程:当前，在全球气候变暖背景下，我国极端天气事件呈现多发频发趋势，给防范应对工作带来严峻挑战。深入学习贯彻习近平总书记关于应急管理的重要论述，要清醒认识灾害风险的长期性、复杂性、严峻性，切实增强居安思危的忧患意识，坚决防止因重大自然灾害引发可能迟滞或中断中华民族伟大复兴进程的全局性风险。要科学把握自然灾害防治规律，建立人与自然和谐相处的关系，尊重自然、顺应自然、保护自然，最大程度降低人类活动对自然的影响和破坏，从源头上减轻灾害风险。要强化综合减灾，持续推动实施自然灾害防治重点工程，构建统筹应对各灾种、有效覆盖防灾减灾救灾各环节、全方位全过程多层次的自然灾害防治体系，为保护人民群众生命财产安全和国家安全提供有力保障。

出，做好应急管理工作，必须建设一支专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的应急救援队伍。习近平总书记向国家综合性消防救援队伍致训词，提出对党忠诚、纪律严明、赴汤蹈火、竭诚为民"四句话方针"，立起了这支队伍建设发展的"魂”和"纲"。党的十八大以来，我国基本形成以国家综合性消防救援队伍为主力军和国家队、以专业救援队伍为协同、以军队应急力量为突击、以社会力量为辅助的中国特色应急救援力量体系。深入学习贯彻习近平总书记关于应急管理的重要论述，要积极适应"全灾种、大应急"形势任务需要，深入推进国家综合性消防救援队伍整合改革，调整优化机动救援队伍力量布局，加强国家区域应急救援中心建设，推动队伍转型升级强能。要加强航空应急救援能力建设，积极推动无人机、灭火大飞机配备，完善应急救援空域保障机制，并发挥高铁优势构建力量快速输送系统; 突出建强国家矿山、危化品、隧道救援攻坚力量，大力提升国家安全生产专业救援队伍正规化、专业化、规范化水平，加强工程抢险、水上救援力量、应急医学救援能力建设，规范、引导、支持民间救援力量发展。要健全应急救援指挥机制，发挥各级应急指挥部中枢作用，完善中央和地方分级指挥与队伍专业指挥相结合的指挥模式，加强军地协调联动，提高应急指挥效能，增强应急合力。

第八，坚持推进应急管理体系和能力现代化。新中国成立以来, 我国应急管理体制机制在实践中充分展现出自己的特色和优势，包括党的集中统一领导的政治优势、集中力量办大事的体制优势、党的组织优势。习近平总书记指出，要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。2018年，在深化党和国家机构改革中，党中央决定组建应

急管理部，把应急救灾和安全生产的综合管理职能统筹到应急管理部，并组建国家综合性消防救援队伍，这是新形势下完善国家应急管理体系、提高应急管理能力的重大举措。经过五年多的改革实践，基本形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制，基本建成统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系，综合应急能力水平不断提升，新体制新机制新队伍的优势日益显现。深入学习贯彻习近平总书记关于应急管理的重要论述，要以中国式现代化理论为指导，落实党中央关于推进国家治理体系和治理能力现代化、推进国家安全体系和能力现代化统一部署，适应更加严峻复杂的安全形势，满足人民日益增长的安全需要，着力构建现代化的组织指挥体系、风险防范体系、救援救灾体系、法制预案体系、支撑保障体系、社会共治体系，坚定走好新时代中国特色应急管理之路。要按照构建大安全大应急框架的部署和要求，发挥应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势，强化综合管理、综合应对、综合救援、综合保障、综合服务，统筹各方力量和资源共同维护和塑造公共安全。要坚持大抓基层的鲜明导向，坚持顶层推动和各地探索相结合，一切以实际效果为标准，完善基层应急管理组织体系，落实灾害风险网格化管理，因地制宜解决实际问题，提高基层应急管理能力和水平。

习近平总书记关于应急管理的重要论述，为新时代应急管理事业绘就了宏伟蓝图，提供了行动指南，注入了强大动力。为深入抓好学习贯彻落实，更好地指导我国应急管理实践，应急管理部党委专门成立课题组，认真学习、梳理和研究，形成了《深入学习贯彻习近平关于应急管理的重要论述》，力求全面、系统、深入地进行阐释和解

总论习近平总书记关于应急管理的重要论述是新时代应急管理的根本遵循和行动指南..............................................I

一、深刻理解把握习近平总书记重要训词精神..........................2

二、深刻理解把握新时代应急管理的战略定位..........................7

三、深刻理解把握新时代应急管理的战略目标........................11

四、深刻理解把握新时代应急管理的战略思路........................16

五、深刻理解把握新时代应急管理的战略举措........................22

第一章坚持和加强党对应急管理事业的全面领导..........................29

一、坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想

凝心铸魂..............................................................................30

二、党的领导是应急管理事业发展的根本用证........................34

三、全面加强应急管理系统党的建设........................................41

四、造就忠诚干净担当的高素质应急管理干部队伍................47

第二章坚持人民至上、生命至上..........................................................53

一、坚持以人民为中心的发展思想...........................................54

二、始终把人民生命安全放在首位...........................................60

三、不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感................66

第三章更好统筹发展和安全....................................................................73

一、贯彻落实总体国家安全观...................................................74

二、牢固树立安全发展理念.......................................................80

三、以新安全格局保障新发展格局...........................................86

第四章深化应急管理体制机制改革......................................................95

一、组建应急管理部门...............................................................96

二、深化应急管理体制机制改革创新......................................103

三、建立大安全大应急框架.....................................................Hl

第五章着力防范化解重大风险.............................................................117

一、坚持底线思维，增强忧患意识.........................................118

二、贯彻"两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念...........122

三、建全安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制…-126

四、推动公共安全治理模式向事前预防转型..........................131

第六章坚决防范和遏制重特大事故发生...........................................137

一、完善和落实安全生产责任制.............................................139

二、深入开展安全生产专项整治.............................................148

三、加强安全生产指导帮扶.....................................................157

四、夯实安全生产基础.............................................................163

第七章全面提高国家综合防灾减灾救灾能力.................................171

一、实施自然灾害防治“九项重点工程"................................172

二、绷紧防大汛、抗大洪、抢大险、救大灾这根弦..............177

三、提升防震减灾、抗震救灾能力.........................................183

四、加强地质灾害防治.............................................................192

五、全面提升森林草原火灾综合防控能力..............................197

六、妥善做好灾后救助与恢复重建.........................................204

第八章加强应急救援主力军和国家队建设......................................211

一、组建国家综合性消防救援队伍是党中央的战略决策….…212

二、建设专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的

应急救援队伍.....................................................................218

三、冲锋在前、勇往直前，充分发挥主力军和国家队作用..…229

四、做到对党忠诚、纪律严明、赴汤蹈火、竭诚为民...........235

第九章做好随时应对灾害事故的应急准备......................................241

一、加强应急预案管理，健全应急预案体系..........................242

二、健全完善中国特色应急救援力量体系..............................248

三、建立健全共训共练、救援合作机制..................................255

四、打好应急救援主动仗.........................................................260

五、提升应急物资储备和保障能力.........................................263

第十章运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、

规范化水平....................................................................................269

一、坚持依法应急、依法管理.................................................270

二、推动完善应急管理法律体系.............................................274

三、加强安全生产执法工作................... 280

第十一章依靠科技提高应急管理的科学化、专业化、智能化、

精细化水平............................................................................................................289

一、以信息化推进应急管理现代化.........................................291

二、推进应急管理科技自主创新.............................................299

三、强化应急管理装备技术支撑.............................................307

第十二章筑牢防灾减灾救灾的人民防线...............................................313

一、坚持社会共治....................................................................314

二、完善公民安全教育体系.....................................................321

三、加强公益宣传，普及安全知识，培育安全文化..............327

四、夯实应急管理基层基础.....................................................332

第十三章展现大国担当...............................................................................339

一、以新时代应急管理对外合作推动构建人类命运共同体…..341

二、积极参与全球灾害治理体系改革和建设..........................346

三、服务国内建设与服务外交大局并重..................................350

第十四章一张蓝图绘到底...........................................................................355

-、以规划引领应急管理事业高质量发展..............................356

二、擘画应急管理事业发展宏伟蓝图......................................362

三、为实现规划描绘的宏伟蓝图不懈奋斗..............................368

后记...............................................................................................................375

党和国家始终高度重视应急管理工作。特别是党的十八大以来, 习近平总书记就应急管理工作作出一系列重大决策部署、提出一系列新理念新思想新战略，对应急管理工作理念、原则、目标、路径、方法和要求等作了全方位、立体式深入阐述，科学回答了事关应急管理工作全局和长远发展的重大理论和实践问题。习近平总书记关于应急管理的重要论述，高屋建令鼠视野宏阔、博大精深，充分彰显了深厚的人民情怀和强烈的使命担当，充分体现了对人民群众生命财产安全的高度关切，饱含着对应急管理事业的亲切关怀和殷切期望，为推进我国应急管理体系和能力现代化提供了根本遵循和行动指南。

一、深刻理解把握习近平总书记重要训词精神

2018年11月9日，习近平总书记在人民大会堂亲自为国家综合性消防救援队伍授旗并致训词，鲜明提出对党忠诚、纪律严明、赴汤蹈火、竭诚为民"四句话方针"。训词是国家元首、军队统帅发布命令指示的一种特殊形式，具有神圣性、权威性、统领性。习近平总书记专门向国家综合性消防救援队伍致训词，饱含着习近平总书记和党中央的政治关怀、殷切期望和千钧重托，既是对国家综合性消防救援队伍的专门要求，也是对全国应急管理队伍的一致要求，为应急管理

队伍指明了前进方向、赋予了职责使命、立起了建设标准、确立了价值追求，是推动新时代应急管理事业高质量发展的强大动力源泉。

（一）对党忠诚是应急管理队伍的政治灵魂

习近平总书记在训词中要求："始终对党忠诚，坚持党的绝对领导，增强'四个意识'，坚定'四个自信'，全面贯彻新时代中国特色社会主义思想，坚定理想信念，坚决维护党中央权威和集中统一领导，坚决听从党的号令，永远做党和人民的忠诚卫士。"①对党忠诚, 在习近平总书记对应急管理队伍"四句话方针"中居于首位，集中反映了应急管理队伍的政治属性，是应急管理队伍"对谁忠诚"、"听谁指挥”的政治标定。永远做党和人民的忠诚卫士，是党中央对应急管理队伍提出的根本政治要求。"永远”是时间要求，体现了永恒性; "做"是行动要求，体现了实践性；"党和人民”是属性要求，体现了一致性；"卫士"是使命要求，体现了职业性；“忠诚"是标准要求, 体现了纯洁性、坚定性和自觉性的有机统一，是必须达到的政治建设标准，也是检验应急管理队伍政治上是否过硬的标准。

对党忠诚是建队之魂，是永恒不变的政治信仰。应急管理队伍是党的队伍、人民的队伍，应急管理部门是习近平总书记亲自决策组建的部门，国家综合性消防救援队伍是习近平总书记亲自缔造的队伍, 对党忠诚是其最鲜明的政治本色、最突出的政治品格、最坚定的政治信仰，任何时候任何情况下都必须听党话、跟党走，坚定拥护"两个确立”、坚决做到"两个维护”。

① 《习近平向国家综合性消防救援队伍授旗并致训词强调对党忠诚纪律严明赴汤蹈火竭诚为民为维护人民群众生命财产安全英勇奋斗》，《人民日报》2018年11月10日。

（二）纪律严明是应急管理队伍的重要保证

习近平总书记在训词中要求："做到纪律严明，坚持纪律部队建设标准，弘扬光荣传统和优良作风，严格教育、严格训练、严格管理、严格要求，服从命令、听从指挥，集中统一、步调一致，用铁的纪律打造铁的队伍。"①习近平总书记指出："我们党是靠革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党，纪律严明是党的光荣传统和独特优势。……党面临的形势越复杂、肩负的任务越艰巨，就越要加强纪律建设，越要维护党的团结统一，确保全党统一意志、统一行动、步调一致前进。”②应急管理队伍是党领导下的纪律队伍，是应急的队伍、打仗的队伍、冲锋的队伍，没有严明的纪律，就没有过硬的战斗力。纪律严明是落实应急管理队伍建设标准的必然要求，坚持纪律部队建设标准，做到集中统一、步调一致，必须始终坚持挺纪在前、执纪从严，切实把严格纪律规矩贯穿到管党治队各领域全过程。纪律严明是保持应急管理队伍纯洁巩固的必然要求，明知会有牺牲、毅然逆向而行，靠的决不是一时的心血来潮，靠的是长期常态的严格教育、严格训练、严格管理、严格要求，培养形成铁的纪律和过硬战斗作风。纪律严明是确保应急管理队伍担当尽责的必然要求，唯有执行严格的训练和战备纪律，才能确保应急管理队伍始终保持枕戈待旦、箭在弦上的良好备战状态，做到遇有情况第一时间报告、第一时间响应、第一时间调度、第一时间高效处置。

纪律严明是治队之基，是推进应急管理队伍建设发展的重要保证。要按照统一指挥、统一制度、统一纪律、统一训练的标准要求, 建立严格的备战秩序以保证任务完成，建立严格的训练秩序以增强应急能力，建立严格的工作秩序以提升业务效能，建立严格的生活秩序以形成优良作风，实现组织性、计划性、准确性、纪律性的有机统^-'o

（三）赴汤蹈火是应急管理队伍的使命要求

习近平总书记在训词中要求："敢于赴汤蹈火，时刻听从党和人民召唤，保持枕戈待旦、快速反应的备战状态，练就科学高效、专业精准的过硬本领，发扬英勇顽强、不怕牺牲的战斗作风，刀山敢上, 火海敢闯，召之即来，战之必胜。"①应急管理部门全年365天、每天 24小时应急值守，随时可能面对极端情况和生死考验。应急管理队伍奉献很多、牺牲很大，职业使命具有特殊性，职业对象具有复杂性，职业行为具有危险性，赴汤蹈火既是职业属性的鲜明特征，也是应急管理队伍必备的战斗精神和职业操守。敢于赴汤蹈火，就要随时准备出动，分秒不可懈怠。敢于赴汤蹈火，就要练就过硬本领，面对 "全灾种、大应急”形势任务，科学高效应对处置各类灾害事故，如果关键时刻顶不上去、拿不下来，就无法向党和人民交代。敢于赴汤蹈火，就要英勇顽强、不怕牺牲，无论遇到多么危险的环境，都毫不畏惧，毫不退缩，召之即来、战之必胜，关键时刻不惜牺牲个人生命。

①《习近平向国家综合性消防救援队伍授旗并致训词强调对党忠诚纪律严明赴汤蹈火竭诚为民为维护人民群众生命财产安全英勇奋斗》，《人民日报》2018年11月K）日。

深入学习贯彻习近平关于应急管理的重要论述

赴汤蹈火是强队之要，是对应急管理队伍精神特质和职业操守的生动概括。长期以来，一代又一代"应急人”为了应急管理事业，弘扬赴汤蹈火战斗精神，把青春奉献在执勤备战岗位上，把热血抛洒在应急救援战场上，为维护人民群众生命财产安全，促进经济社会发展，谱写了一曲曲忠诚使命、献身使命、不辱使命的牺牲奉献之歌。

（四）竭诚为民是应急管理队伍的根本宗旨

习近平总书记在训词中要求："永远竭诚为民，自觉把人民放在心中最高位置，把人民褒奖作为最高荣誉，在人民群众最需要的时候冲锋在前，救民于水火，助民于危难，给人民以力量，在服务人民中传递党和政府温暖，为维护人民群众生命财产安全而英勇奋斗。"①永远竭诚为民，是应急管理队伍践行党的宗旨的集中体现，就是要坚持全心全意为人民服务这个根本宗旨，始终把人民放在心中最高位置、把人民褒奖作为最高荣誉、把人民需要作为最高指引，并为之付出最大努力、竭尽所有力量、贡献全部智慧。永远竭诚为民，是推进应急管理事业发展的力量源泉，应急管理事业为了人民、依靠人民，之所以取得一个又一个胜利，其中一个重要法宝就是始终保持同人民群众的血肉联系，从人民群众中汲取战胜困难、攻坚克难的智慧和力量。永远竭诚为民，是应急管理队伍的根本价值追求，应急管理队伍来自人民，服务人民，维护人民群众利益是价值取向的根本要求，必须当好民生民安的守护者、人民美好生活的保卫者、党和政府温暖的传递者。

竭诚为民是立队之本，是应急管理队伍价值追求的实践落点。竭诚为民越坚定、越彻底，就越显示出职责的神圣与光荣，就越显示出事业的价值与荣耀。应急管理队伍作为党领导的人民队伍，要在救民助民、便民利民、亲民爱民的具体实践中，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

二、深刻理解把握新时代应急管理的战略定位

2019年11月29日，习近平总书记在主持中共十九届中央政治局第十九次集体学习时指出，"应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命”①，深刻阐述了应急管理的重要职责、重要使命，明确了新时代应急管理的战略定位。

（一）应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分

习近平总书记指出："人类社会发展史，就是一部不断战胜各种挑战和困难的历史。"②一部中华文明史就是中华民族抗灾救灾史。从古至今，层出不穷的灾害事故对国家治理形成了持续性挑战，应急

①《习近平在中央政治局第十九次集体学习时强调充分发挥我国应急管理体系特色和优势积极推进我国应急管理体系和能力现代化》，《人民日报》2019年12月1日。

②《习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话强调要树立命运共同体意识和合作共赢理念，坚定不移构建开放型世界经济，树立新发展理念，坚持走多边主义道路，改革完善全球治理体系，宣布中国支持联合国发挥核心作用重大举措》，《人民日报》2020年9月23日。

管理的"风险"、"危机"、"灾害”、"忧患"等概念深深植根于中华传统文化。在现代社会条件下，无论是全球治理还是国家治理，都要正视和面对风险，进行有效防范化解，应急管理在国家治理中发挥着重要作用。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把深化党和国家机构改革作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要任务，党的十九届三中全会审议通过《深化党和国家机构改革方案》, 作出组建应急管理部的决策部署，既完善了党和国家机构职能体系，又增强了应急管理的系统性、整体性、协同性，这在本质上就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》专门指出："构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。"党的十九届五中全会确立的 "十四五"时期经济社会发展主要目标，把"国家治理效能得到新提升”作为重要方面，明确提出"防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急能力显著增强，自然灾害防御水平明显提升, 发展安全保障更加有力"。党的二十大报告将应急管理体系纳入国家安全体系，用专节对提高公共安全治理水平作出部署，对应急管理工作提出明确要求。应急管理与人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安休戚相关，是国家安全体系的重要组成部分，是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义，是中国式现代化的必然要求。

（二）应急管理承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责

习近平总书记强调："我们必须把防风险摆在突出位置，‘图之于未萌，虑之于未有'，力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去。"①"我国是灾害多发频发的国家，必须把防范化解重特大安全风险，加强应急管理和能力建设，切实保障人民群众生命财产安全摆到重要位置。"②习近平总书记赋予应急管理防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，是应急管理部门必须履行的核心职能、必须扛起的重大政治责任。

习近平总书记指出，"各种风险我们都要防控，但重点要防控那些可能迟滞或中断中华民族伟大复兴进程的全局性风险”③。防范化解重大风险，就是要守住不发生系统性风险的底线，守住不在根本问题上犯颠覆性错误的底线，守住国家安全的底线，归根到底就是要更好地抓住我国发展面临的新的战略机遇，确保中华民族伟大复兴进程不被迟滞或中断。如果应急管理工作不到位，不能有效防控风险，不能扛住重大风险，就会给人民生命财产造成重大损害，甚至可能威胁国家安全。"坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前"④,

①《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，中央文献出版社2020年版，第7页。

②《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》，《十九大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2019年版，第247页。

③《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，中央文献出版社2020年版，第16页。

④ 《习近平在中央政治局第十九次集体学习时强调充分发挥我国应急管理体系特色和优势积极推进我国应急管理体系和能力现代化》，《人民日报》2019年12月1日。

"坚持预防预备和应急处突相结合，加强汛情监测，及时排查风险隐患，有力组织抢险救灾"①，"强化灾害隐患巡查排险，提前做好各种应急准备，努力将各类损失降到最低”②，这是习近平总书记对应急管理一以贯之的要求。必须把防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故作为首要任务，摆在突出位置，坚持底线思维，以时时放心不下的责任感防范化解风险，及时高效应对处置各类灾害事故，牢牢守住安全底线，为经济社会发展创造良好的安全环境。

（三）应急管理担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命

习近平总书记多次强调，"切实把保障人民生命财产安全放到第一位"③，"尽最大努力保障人民群众生命财产安全”④。对防汛救灾、安全生产等工作，习近平总书记多次作出重要指示批示，要求全力保障人民生命财产安全和社会大局稳定，这是人民领袖一心为民的责任担当，也是应急管理必须担负的重要使命。

当前，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因

①《习近平对防汛救灾工作作出重要指示要求全力做好洪涝地质灾害防御和应急抢险救援，坚持人民至上生命至上，切实把确保人民生命安全放在第一位落到实处》，《人民日报》2020年6月29日。

②《习近平在江苏考察时强调在推进中国式现代化中走在前做示范谱写"强富美高”新江苏现代化建设新篇章》，《人民日报》2023年7月8日。

③《习近平在江苏考察时强调在推进中国式现代化中走在前做示范谱写“强富美高”新江苏现代化建设新篇章》，《人民日报》2023年7月8日。

④《习近平对进一步做好防汛救灾工作作出重要指示要求压实责任勇于担当深入一线靠前指挥尽最大努力保障人民群众生命财产安全》，《人民日报》2020年 7月13日。

素增多的时期，各种"黑天鹅”、"灰犀牛”事件随时可能发生，各类自然灾害和生产安全事故严重威胁人民群众生命财产安全。有些灾害事故不仅造成人员伤亡、社会和经济财产损失，还会造成资源和环境破坏，影响正常的社会秩序，甚至会影响国家发展的长远进程。一旦发生灾害事故，社会关注度高，能否第一时间科学高效应对处置，直接影响到政府的公信力。应急管理必须坚持以人民为中心的发展思想，把人民至上、生命至上贯穿应急管理全过程，以保护人民生命财产安全为根本任务，以人民褒奖为最高荣誉，以保民平安为最大政绩，采取有力措施防范化解各类安全风险，清除各类安全隐患，坚决遏制重特大事故，最大努力从根本上源头上避免或减少各类灾害事故及其造成的损失，全力维护人民群众生命财产安全和社会大局稳定，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴提供坚强安全保障。

三、深刻理解把握新时代应急管理的战略目标

习近平总书记强调："要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。"①实现应急管理体系和能力现代化是新时代应急管理的战略目标。到2025年，应急管理体系和能力现代化建设取得重大进展，形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制，建成统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系，防范化解重大安全风险体制机制不断健全，应急救援力量建设全面加强，

应急管理法治水平、科技信息化水平和综合保障能力大幅提升，安全生产、综合防灾减灾形势趋稳向好，自然灾害防御水平明显提升，全社会防范和应对处置灾害事故能力显著增强。到2035年，建立与基本实现现代化相适应的中国特色大国应急体系，全面实现依法应急、科学应急、智慧应急，形成共建共治共享的应急管理新格局。加快推进应急管理体系和能力现代化，应注重在体制机制、风险防控、应急准备、资源配置、社会共治等方面统筹谋划、持续推进、久久为功。

（一）在完善应急管理体制机制上聚焦发力

习近平总书记指出："新中国成立后，党和国家始终高度重视应急管理工作，我国应急管理体系不断调整和完善，应对自然灾害和生产事故灾害能力不断提高，成功应对了一次又一次重大突发事件，有效化解了一个又一个重大安全风险，创造了许多抢险救灾、应急管理的奇迹，我国应急管理体制机制在实践中充分展现出自己的特色和优势。"①我国应急管理领域改革还处于深化过程中，应急管理体系和能力与国家治理体系和治理能力现代化的要求还有差距，正如习近平总书记指出的"加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务”②。推进应急管理体系和能力现代化，必须不断完善应急管理体制机制，使领导体制、指挥体制、职能配置、机构设置、协同机制更趋合理，队伍能力建设、作风建设更加过硬，基础设施、装备

条件大幅改善，防范化解安全风险、应对处置灾害事故水平全面提升。

（二）在防控灾害事故风险上聚焦发力

习近平总书记强调，"我们必须标本兼治、对症下药，建立健全化解各类风险的体制机制"①，"要坚持底线思维，加强对极端恶劣天气的监测和预警，深入开展安全隐患排查治理，坚决遏制重特大安全事故发生”②。当前，虽然我国城乡灾害设防水平和综合防灾减灾能力明显提升，但风险隐患仍然突出，防控难度不断加大，灾害事故发生的隐蔽性、复杂性、耦合性进一步增加，重特大灾害事故往往引发一系列次生、衍生灾害事故和生态环境破坏，形成复杂多样的灾害链、事故链，增加了风险防控和应急处置的复杂性及难度。推进应急管理体系和能力现代化，必须通过进一步完善安全风险分级管控与隐患排查治理机制，增强多灾种和灾害链综合监测、风险早期感知识别和预报预警能力，提升城乡基础设施防灾能力、重点行业领域安全生产水平，有效遏制危险化学品、矿山、交通运输、建筑施工、火灾等重特大安全事故，高效做好灾害事故风险防控。

（三）在强化大灾巨灾应对准备上聚焦发力

习近平总书记指出："各有关地区和部门要立足于防大汛、抗大险、救大灾，提前做好各种应急准备，全面提高灾害防御能力，切

实保障人民群众生命财产安全。"①习近平总书记在党的二十大报告中强调："提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力，加强国家区域应急力量建设。"党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各级党委政府和各有关部门心往一处想、劲往一处使，不断加强大灾巨灾应对准备，我国的灾害事故综合应急能力大幅提升，成功应对了多起重特大灾害事故，经受住了一系列严峻考验。但应急救援队伍装备和核心能力相对不足，应急物资储备结构布局还需优化，与大灾巨灾应对准备需要还不相适应。推进应急管理体系和能力现代化，必须不断调整优化综合救援、专业救援、航空救援力量布局，全面加强应急预案、通信、运输等综合保障能力建设，着力提升应急救援效能。

（四）在优化应急要素资源配置上聚焦发力

习近平总书记强调："要强化应急管理装备技术支撑，优化整合各类科技资源，推进应急管理科技自主创新，依靠科技提高应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平。……以信息化推进应急管理现代化，提高监测预警能力、监管执法能力、辅助指挥决策能力、救援实战能力和社会动员能力。"②应急管理部门组建以来，积极适应"全灾种、大应急"形势任务需要，加快"智慧应急”信息化建设，加大先进适用装备配备力度，加强人才、学科和科技创新支撑,

总论习近平总书记关于应急管理的重要论述是新时代应急管理的根本遵循和行动指南

推进安全应急产业快速发展，应急管理"软实力"不断增强。但科技信息化水平总体较低，风险隐患早期感知、早期识别、早期预警、早期发布能力欠缺，应急物资、指挥平台、远程投送、专业人才等支撑保障尚不完善。推进应急管理体系和能力现代化，必须加强应急管理基础理论研究、重大技术装备研发、信息化支撑保障，打造规模结构合理、专业素质优良的创新型人才队伍，大力发展安全应急产业，努力实现科技、人才、信息、产业资源配置更趋合理高效。

（五）在健全共建共治共享体系上聚焦发力

习近平总书记指出："要坚持群众观点和群众路线，坚持社会共治，完善公民安全教育体系，推动安全宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，加强公益宣传，普及安全知识，培育安全文化，开展常态化应急疏散演练，支持引导社区居民开展风险隐患排查和治理，积极推进安全风险网格化管理，筑牢防灾减灾救灾的人民防线。"①这一重要论述为做好应急管理工作指明了方法路径。经过长期努力，我国应急管理的社会共治体系日趋完善，但基层应急能力薄弱，公众风险防范意识、自救互救能力不足等问题还比较突出。推进应急管理体系和能力现代化，必须不断增强社会公众应急意识，提升自救互救能力，健全群策群防群治工作机制，推进普及网格化管理，发展壮大社会应急力量，大力营造关爱生命、关注安全的浓厚氛围，形成共建共治共享的应急管理格局。

四、深刻理解把握新时代应急管理的战略思路

党的二十大开启了全面建设社会主义现代化国家、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的新征程。在新的历史条件下，要深刻理解把握新时代应急管理的战略思路，建设适应中国式现代化要求的应急管理体系和能力。

（一）坚持和加强党的全面领导，发挥我国应急管理体系特色和优势

"党的领导是做好党和国家各项工作的根本保证，是我国政治稳定、经济发展、民族团结、社会稳定的根本点，绝对不能有丝毫动摇。”①习近平总书记强调："新中国成立后，党和国家始终高度重视应急管理工作••••••我国应急管理体制机制在实践中充分展现出自己的特色和优势。"②"制度优势是形成共克时艰磅礴力量的根本保障。上下同欲者胜。在大灾大难面前，我们众志成城、临危不惧，坚持发挥党的领导和我国社会主义制度的政治优势，协同调动各地方各部门各领域各方面力量，聚集起战胜困难的强大合力。"③实践证明，党的集中统一领导是战胜一切风险和突发事件的"定海神针"，党的领导核心

① 习近平：《发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用》，《论坚持党对一切工作的领导》，中央文献出版社2019年版，第9页。

②《习近平在中央政治局第十九次集体学习时强调充分发挥我国应急管理体系特色和优势积极推进我国应急管理体系和能力现代化》，《人民日报》2019年12月 1日。

③《把国家发展建立在更加安全、更为可靠的基础之上》，《习近平谈治国理政》第四卷，外文出版社2022年版，第393页。

作用是我们成功应对重大突发事件的关键所在。推进新时代应急管理事业改革发展，必须以坚持和加强党的全面领导为根本保证，坚定不移深学笃用习近平新时代中国特色社会主义思想，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强"四个意识”、坚定"四个自信"、做到"两个维护"，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力。要把党的领导落实到应急管理工作全过程各方面，形成党领导下各方齐抓共管、协同配合的应急管理工作格局，切实把党的政治优势、组织优势和密切联系群众优势转化为做好应急管理工作的强大动力和坚强保障。

（二）坚持人民至上、生命至上，把保障人民生命财产安全放在第一位

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，始终把人民放在心中最高位置、把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，为了保护人民生命安全和身体健康可以不惜一切代价。习近平总书记指出："党的一切工作，必须以最广大人民根本利益为最高标准。"①无论是亲自谋划部署应急管理工作，还是对安全生产、防灾减灾救灾、事故灾害抢险救援、维护公共安全等方面作出重要指示批示，他反复强调，“始终把人民群众生命安全放在第一位，牢牢树立发展不能以牺牲人的生命为代价这个观念”②，"牢记公共安

全是最基本的民生的道理”①，"安全生产事关人民福祉”②。应急管理担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命，要把人民至上、生命至上作为根本价值遵循，紧紧盯住威胁人民生命财产安全的各类风险，用心用情用力解决群众急难愁盼问题，关键时刻刀山敢上、火海敢闯。习近平总书记指出，"我们要坚守人民至上理念，突出现代化方向的人民性。人民是历史的创造者，是推进现代化最坚实的根基、最深厚的力量"，"现代化道路最终能否走得通、行得稳，关键要看是否坚持以人民为中心。现代化不仅要看纸面上的指标数据, 更要看人民的幸福安康"。③应急管理必须坚持以人民为中心，一切依靠人民、凝聚磅礴伟力，集中人民智慧，更加广泛调动起、发挥出、保护好广大人民群众参与应急管理的主动性、创造性，打赢应对重大灾害事故的人民战争。

（三）坚持统筹发展和安全，以高水平安全服务高质量发展

习近平总书记指出："统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。”④"我们必须坚持统筹发展和安全，增强机遇意识和风险意识，树立底线思维，把困难估计得更

① 《习近平在贵州调研时强调看清形势适应趋势发挥优势善于运用辩证思维谋划发展》，《人民日报》2015年6月19日。

②《习近平对全国安全生产工作作出重要指示强调坚持标本兼治综合治理系统建设统筹推进安全生产领域改革发展》，《人民日报》2016年11月1日。

③习近平：《携手同行现代化之路--在中国共产党与世界政党高层对话会上的主旨讲话》，《人民日报》2023年3月16日。

④《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《习近平著作选读》第二卷，人民出版社2023年版，第20页。

充分一些，把风险思考得更深入一些，注重堵漏洞、强弱项，下好先手棋、打好主动仗，有效防范化解各类风险挑战，确保社会主义现代化事业顺利推进。"①统筹发展和安全，是以习近平同志为核心的党中央坚持总体国家安全观、着眼"两个大局”、主动应对风险挑战、确保中国特色社会主义事业顺利推进的重大战略部署，体现了对我国社会主义现代化建设规律的深刻把握。没有发展，就不可能实现国家长治久安、社会安定有序、人民安居乐业；没有安全，就不可能实现经济社会可持续发展，已经取得的成果也会失去。必须正确处理好发展和安全的关系，努力实现发展和安全的动态平衡。在应急管理领域, 习近平总书记一直反复强调要正确处理发展和安全的关系，指出"坚持发展决不能以牺牲安全为代价这条红线”②，"树牢安全发展理念，绝不能只重发展不顾安全，更不能将其视作无关痛痒的事"③，"要把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程。如果安全这个基础不牢，发展的大厦就会地动山摇”④。牢牢守住安全发展这条底线是构建新发展格局的重要前提和保障，落实统筹发展和安全关键是要以高水平安全服务高质量发展。不安全的发展不是高质量发展，必须以更高的安全

①《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议〉需要说明的几个重点问题》，《习近平谈治国理政》第四卷，外文出版社 2022年版,第117页。

②《习近平对加强安全生产和汛期安全防范工作作出重要指示强调守土有责敢于担当完善体制严格监管以对人民极端负责的精神抓好安全生产工作》，《人民日报》 2016年7月21日。

③《习近平对安全生产作出重要指示强调树牢安全发展理念加强安全生产监管切实维护人民群众生命财产安全》，《人民日报》2020年4月11日。

④习近平：《把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局》，《求是》2021 年第9期。

深入学习贯彻习近平关于应急管理的重要论述

治理法治化、智能化、专业化水平，强化源头治理、精准治理、依法治理、社会共治，全面提升应急管理服务高质量发展的能力和水平。

（四）坚持问题导向、系统观念，着力构建大安全大应急框架

习近平总书记指出："必须坚持问题导向和系统观念，着力破除制约加快构建新发展格局的主要矛盾和问题，全面深化改革，推进实践创新、制度创新，不断扬优势、补短板、强弱项。"①坚持问题导向，就是要增强问题意识，聚焦应急管理实践中遇到的新问题尤其是深层次问题，不断提出从根本上解决问题的新思路新举措。针对公共安全，习近平总书记特别强调："维护公共安全，要坚持问题导向，从人民群众反映最强烈的问题入手，高度重视并切实解决公共安全面临的一些突出矛盾和问题，着力补齐短板、堵塞漏洞、消除隐患，着力抓重点、抓关键、抓薄弱环节，不断提高公共安全水平。”②针对安全生产、自然灾害，习近平总书记一针见血指出问题："重特大突发事件，不论是自然灾害还是责任事故，其中都不同程度存在主体责任不落实、隐患排查治理不彻底、法规标准不健全、安全监管执法不严格、监管体制机制不完善、安全基础薄弱、应急救援能力不强等问题。"③坚持系统观念，就是要主动把应急管理置于党和国家事业发展全局、置于维护国家安全和社会稳定大局，把握好全局与局部、当前

与长远、宏观与微观、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的关系，前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进应急管理工作。当前，我国应急管理面临的形势和问题十分复杂，制定政策措施，要坚持普遍联系的、全面系统的、发展变化的观点，研究解决问题的办法。要统筹各方力量和资源，建立大安全大应急框架，提高公共安全治理水平，推动建立与中国式现代化要求相适应的国家应急管理体系和能力。

（五）坚持安全第一、预防为主，推动公共安全治理模式向事前预防转型

坚持安全第一、预防为主，是习近平总书记关于忧患意识、底线思维、极限思维在应急管理领域的具体体现，也是安全生产、防灾减灾救灾工作一直遵循的基本方针。习近平总书记指出，"对易发重特大事故的行业领域，要采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移”①，"要坚持以防为主、防抗救相结合的方针，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提高全社会抵御自然灾害的综合防范能力”②。在党的二十大报告中，习近平总书记强调“坚持安全第一、预防为主”，"推动公共安全治理模式向事前预防转型"。为之于未有，治之于未乱。做好应急管理必须从思想观念、制度机制、工作方法、政策保障等各方面转向事前预防为主，切实从根本上消除事故隐患、从根

本上解决问题。要建立以风险治理为中心的应急管理体系，树牢安全发展理念，增强红线意识，坚持底线思维，压实各方责任，更加注重源头治本、工程治本，强化关口前移；更加注重精准治理、科学整治，优化安全监管；更加注重文化培育、多元参与，推进社会共治；更加注重发挥法治、科技、人才的保障作用，提升本质安全、主动塑造安全。

五、深刻理解把握新时代应急管理的战略举措

习近平总书记在党的二十大报告中明确提出，"推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定"，"完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系”。做好新时代应急管理工作，要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的二十大精神，以习近平总书记关于应急管理的重要论述为根本遵循和行动指南，大力推进应急管理体系和能力现代化，为中国式现代化贡献应急管理力量。

（一）筑牢严密的责任体系

习近平总书记指出，"生命重于泰山"①，"责任重于泰山”②，"防范化解重大风险，是各级党委、政府和领导干部的政治职责”③，“细化

落实各级党委和政府的领导责任、相关部门的监管责任、企业的主体责任"①。做好新时代应急管理工作，要紧紧抓住责任制这个要害，进一步解决责任落实难的问题。强化地方属地责任，推动地方党委政府明确党政领导干部安全生产和防灾减灾职责清单、年度工作清单，及时公布防汛抗旱行政责任人，落实森林草原防灭火地方行政首长负责制。明确部门监管责任，严格落实管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全要求，对新能源新材料新工艺新业态可能带来的风险，及时提请明确主责部门。落实生产经营单位主体责任，压实生产经营单位主要负责人第一责任人责任，抓实高危行业企业主要负责人、安全管理人员的安全管理能力考核。严格责任追究, 落实重大事故挂牌督办制度，对典型较大事故挂牌督办和提级调查, 对事故多发的地区、企业进行警示约谈、公开通报、媒体曝光。

（二）建设现代化的应急指挥体系

习近平总书记指出，"要健全城市抗震、防洪、排涝、消防、应对地质灾害应急指挥体系”②，“要加强队伍指挥机制建设”③。现代化应急指挥体系是现代应急管理的重要标志，是有力有序有效应对突发事件的重要保证。现代化应急指挥体系由组织机构、运行机制、信息平台、专业支撑等要素构成，具有权威高效、规范有序、信息畅达、专

①《习近平在中共中央政治局第二十三次集体学习时强调牢固树立切实落实安全发展理念确保广大人民群众生命财产安全》，《人民日报》2015年5月31日。

②《做好城市工作的基本思路》，《十八大以来重要文献选编》（下），中央文献出版社2018年版，第84页。

③《习近平在中央政治局第十九次集体学习时强调充分发挥我国应急管理体系特色和优势积极推进我国应急管理体系和能力现代化》，《人民日报》2019年12月1日。

业支撑、执行有力等特征，概括起来就是要有坚强的指挥班子、权威的指挥系统、精准的监控平台、专业的干部队伍和高效的支援力量。要建立完善党领导下的统一指挥、专业权威、上下贯通的组织体系，按照标准化、系统性、统一性原则科学设置指挥机构的指挥职位和职能，把部门间、军地间、前后方指挥统一起来，形成科学、规范、高效、权威的应急指挥体系；通过完善应急预案、工作手册、行动方案等，形成科学规范的指挥规则和应急流程；要建设强大的信息支撑平台，包括事前的风险监测与预警研判、事中事后的信息采集与决策支持等，充分利用现代化的信息技术手段为应急指挥决策提供可靠的信息支撑；特别重要的是，要建强专业指挥与支持团队，通过实战锤炼和培训演练，打造一支专业化的指挥员和专家队伍，实现精准专业的指挥、协调和控制。要按照构建大安全大应急框架和常态应急与非常态应急相结合的原则，探索建立实战化的应急指挥机制。

（三）健全完善的风险防范体系

习近平总书记高度重视并反复强调风险防范，指出"维护公共安全必须防患于未然” ^φ,强调"各级党委和政府要增强责任感和自觉性，提高风险监测防控能力，做到守土有责、主动负责、敢于担当, 积极主动防范风险、发现风险、消除风险”②。健全完善的风险防范体系，要强化"防"的理念，做好"防"的措施，从源头上规避灾害风

险、避免事故发生。要加强前瞻研究，对各类重大风险、系统性风险特别是对可能迟滞甚至中断中华民族伟大复兴进程的全局性重大风险, 综合研判、统筹谋划、集中力量应对，坚决避免其发生。要加强前端把关，尊重科学、尊重自然，任何时候都必须把保护人民生命安全、身体健康放在第一位，对不符合安全条件的项目坚决把住关，严格守牢安全底线。要加强工程防御，加快实施自然灾害防治"九项重点工程”，加强"十四五"规划布局重点任务建设，增强防灾能力。要加强监测预警，建立监测预警协同机制，加快构建“空、天、地、海” 一体化全域覆盖的灾害事故监测网络，提高多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力。要强化排查整治，用好第一次全国自然灾害综合风险普查成果，摸清灾害风险隐患底数；深入推进安全专项整治，努力从根本上消除事故隐患。要加强人员转移避险，将其作为减少人员伤亡的有效手段，建立直达基层责任人的临灾预警“叫应”机制，强化预警发布后受威胁群众及时组织转移等防范措施落实。

（四）建设强大的应急救援力量和物资保障体系

应急救援急难险重，专业性、技术性强，必须"建设一支专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的应急救援队伍”①作保障。持续推动国家综合性消防救援队伍整合改革，加快转型升级，大力提升综合救援能力，坚决担负起"全灾种、大应急"的综合救援任务；调整优化国家消防救援机动力量布局，建设国家区域应急救援中心；加强行业领域专业救援力量建设，建强国家矿山、危化、隧道救援攻坚

力量，支持加强工程抢险、水上救援力量、应急医学救援能力建设；加强国家航空应急救援力量建设，配置应急救援无人机、灭火大飞机，承担综合航空应急救援任务；加强与军队应急救援力量联动，积极参与国际救援；扶持和规范社会救援力量发展，完善相关政策支持和法律保障。各类救援力量要强化资源共享、信息互通、共训共练，形成协同救援合力。习近平总书记强调，"要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容” ^®o 加强应急物资保障体系建设，一方面要加强物资管理平台建设，建立快速调拨机制，加强研判、按需供应、主动提醒、提前预拨；另一方面，要进一步优化物资储备布局，加强实物储备、落实产能储备、完善社会储备、鼓励家庭储备，构建现代化应急物流体系，提升应急物资保障的科学化、信息化、智能化水平。

（五）强化专业的科技创新和人才支撑体系

习近平总书记在党的二十大报告中明确提出："教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。"推进应急管理体系和能力现代化，要发挥好应急管理科技创新引领和人才支撑保障战略基础作用，为应急管理提供信息、技术、装备、人才和学科等支持。在信息化建设上，加强遥感卫星等信息通信网络基础性建设, 构建国家"智慧应急大脑"，全面汇聚情报信息资源，提升大数据运用能力，以信息化推进应急管理现代化。在科技创新上，以应急管理领域国家实验室建设为引领，加强战略科技力量建设；聚焦制约应急

①《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议强调完善重大疫情防控体制机制健全国家公共卫生应急管理体系》，《人民日报》2020年2月15日。

管理事业创新发展“卡脖子”问题，组织实施重大科技项目攻关。在装备技术支撑上，紧贴应急管理实战要求，强化急需应急管理技术装备研发配备，培育安全应急装备产业生态，为灾害事故应对处置提供现代化装备支撑。在人才培养上，坚持党管人才，服务实战，加快推进应急管理大学高水平组建、高质量发展，建强中国消防救援学院, 鼓励支持地方建设应急管理高校，加大应急管理领域学科专业群建设，构建全领域、全链条应急管理人才培养体系，加强人才引进、评价、使用、激励和保障，建设高层次科技人才梯队和专业化人才方阵。

（六）构建完备的法治体系

习近平总书记强调，"坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化"①，"运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平”②，"运用制度威力应对风险挑战的冲击”③。着力把党的十八大以来应急管理重大理论创新和实践创新转化为法规制度，积极配合全国人大常委会修订突发事件应对法，加快推动国家消防救援人员法、自然灾害防治法、危险化学品安全法、森林草原防灭火条例、防汛抗旱条例等急需法律法规制修订工作。积极推动修订出台《国家突发事件总体预案》和应急预案管理办法，组织修订各级各类应急预

①习近平：《以科学理论指导全面依法治国各项工作＞〉，《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第3页。

③《关于〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉的说明》，《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社2020年版，第113页。

案，细化实化各方面责任措施，依法监督企业定期组织应急演练。积极推进应急管理标准制修订工作，构建以强制性标准为主体的标准化体系。深入推进应急管理综合行政执法改革，加强技术检查力量，用好"互联网+执法"手段，定期公布典型执法案例，正确处理严格执法和热情服务的关系，规范执法、精准执法，不断提高执法质量水平。

（七）形成坚实的基层应急和社会共治体系

习近平总书记指出，"要把基层一线作为公共安全的主战场"，"动员全社会的力量来维护公共安全"。①要坚持大抓基层的鲜明导向，不断完善体系、健全机制、落实责任，强化系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高基层安全风险防范能力、应急处置能力、队伍实战能力，实现机构人员、责任体系、救援力量、场所设施、物资装备"五落实"，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、科技支撑的基层应急管理工作格局。坚持群防群治，发挥基层党组织优势，把群众组织起来、动员起来，深入推进全国综合减灾示范社区和示范县的创建，大力发展灾害信息员队伍，积极推进安全风险网格化管理，支持和引导居民开展风险隐患排查和治理，推动构建共建共治共享的基层治理体系。把公共安全教育纳入国民教育和精神文明建设体系，创新应急管理科普宣教手段，推进安全宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，广泛开展应急演练，普及应急知识和自救、互救技能，做到人人讲安全、个个会应急。

第一章

坚持和加强党对应急管理事业的全面领导

坚持和加强党的全面领导。坚决维护党中央权威和集中统一领导，把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节，使党始终成为风雨来袭时全体人民最可靠的主心骨，确保我国社会主义现代化建设正确方向，确保拥有团结奋斗的强大政治凝聚力、发展自信心，集聚起万众一心、共克时艰的磅礴力量。

——习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告（2022年10月16日）

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，中国共产党是最高政治领导力量。坚持和加强党的全面领导，关系党和国家前途命运，我们的全部事业都建立在这个基础之上，都根植于这个最本质特征和最大优势。推动新时代应急管理事业改革发展，必须坚持党的全面领导，更加深刻领悟"两个确立"的决定性意义，更加自觉增强"四个意识"、坚定"四个自信"、做到"两个维护”，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，自觉把思想和行动统一到以习近平同志为核心的党中央决策部署上来，确保中国特色应急管理事业始终沿着正确方向不断前进。

一、坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想凝心铸魂

习近平新时代中国特色社会主义思想，是当代中国马克思主义、二十一世纪马克思主义，是中华文化和中国精神的时代精华，实现了马克思主义中国化时代化新的飞跃。推进新时代应急管理事业改革发展，必须坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想凝心铸魂, 汇聚起推动应急管理事业高质量发展的磅礴力量，更加坚定走好新时代中国特色应急管理之路。

（一）坚持以学铸魂

习近平总书记指出，"以学铸魂，就是要做好学习贯彻新时代中国特色社会主义思想的深化、内化、转化工作，从思想上正本清源、固本培元，筑牢信仰之基、补足精神之钙、把稳思想之舵"①，并强调要坚定理想信念、铸牢对党忠诚、站稳人民立场。这一重要论述深刻阐明了 "以学铸魂"的丰富内涵，鲜明标注了理论武装的着力点、落脚点。

在坚定理想信念上，把学习成果转化为坚如磐石的政治信仰，转化为对党的价值追求和前进方向的高度政治认同，真正从思想上正本清源、固本培元。在铸牢忠诚之魂上，牢牢把握应急管理部门首先是政治机关、国家综合性消防救援队伍是纪律部队的鲜明政治属性，强化政治机关意识，加强忠诚教育，永葆绝对忠诚、绝对纯洁、绝对可靠的政治本色，以勇于担苦、担难、担重、担险的实际行动诠释对党的绝对忠诚。在站稳人民立场上，深刻领悟习近平新时代中国特色社会主义思想至真至诚的人民情怀，紧紧盯住威胁人民生命财产安全的各类风险，在安全生产督查检查、抢险救援、事故调查处理、救灾救助等工作中，完善党员干部直接联系群众、解决安全问题的制度机制，用心用情解决人民群众急难愁盼问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

（二）坚持以学增智

习近平总书记指出，"以学增智，就是要从党的科学理论中悟规

①《习近平在广东考察时强调坚定不移全面深化改革扩大高水平对外开放在推进中国式现代化建设中走在前列》，《人民日报》2023年4月14日。

律、明方向、学方法、增智慧，把看家本领、兴党本领、强国本领学到手”①，并强调要提升政治能力、思维能力、实践能力。这一重要论述深刻阐明了 "以学增智"的丰富内涵，鲜明提出了提升素质能力的任务要求。

在提升政治能力上，始终心怀"国之大者"，做到善于从政治上看问题，善于把握政治大局，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，主动把应急管理置于中国特色社会主义事业全局、置于维护国家安全和社会稳定大局来谋划和推进，确保党的路线方针政策和党中央重大决策部署得到有效贯彻落实，始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。在提升思维能力上，深入学习领会习近平新时代中国特色社会主义思想蕴含的立场观点方法，认真学习运用"千万工程”经验，把学习成果及时转化为推进应急管理高质量发展的思路办法，不断提升战略思维、历史思维、辩证思维、系统思维、创新思维、法治思维、底线思维能力。在提升实践能力上，发扬理论联系实际的优良学风，加强干部教育培训，组织开展实战训练，健全完善风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，持续提升发现问题、解决问题的强烈意愿和能力水平，在应对复杂严峻的灾害事故斗争中练就“战风险、保平安、促发展"的过硬本领, 筑牢防范化解重大安全风险隐患的防线。

（三）坚持以学正风

习近平总书记强调，"要抓实以学正风，坚持目标导向和问题导

①《习近平在听取陕西省委和省政府工作汇报时强调着眼全国大局发挥自身优势明确主攻方向奋力谱写中国式现代化建设的陕西篇章》，《人民日报》2023年5月18日。

向相结合、学查改相贯通，对标党风要求找差距、对表党性要求查根源、对照党纪要求明举措，增强检视整改实效"①，并要求大兴务实之风、弘扬清廉之风、养成俭朴之风。这一重要论述深刻阐明了 "以学正风"的丰富内涵，鲜明划定了党员干部的作风"红线”，贯穿着对共产党人政治品格、价值追求、精神境界、作风操守的时代要求。

在大兴务实之风上，坚持重实干求实效，深人基层一线察实情、出实招、办实事，持续深化调查研究，着力破解制约应急管理高质量发展的堵点淤点难点等深层次问题。在弘扬清廉之风上，坚持以严的基调推进正风肃纪反腐，锲而不舍落实中央八项规定精神及其实施细则，持续深入纠治"四风"，坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，坚定不移把全面从严治党向纵深推进。在养成俭朴之风上, 大力弘扬艰苦奋斗、勤以养德、俭以助廉的优良传统，养成尚俭戒奢、绿色低碳、文明健康的生活方式，把俭朴作风融入血脉、化风成俗。

（四）坚持以学促干

习近平总书记强调，"坚持学思用贯通、知信行统一，匡正干的导向，增强干的动力，形成干的合力，在以学促干上取得实实在在的成效”②，并要求树牢造福人民的政绩观、鼓足干事创业的精气神、形

成狠抓落实的好局面。这一重要论述深刻阐明了 "以学促干"的丰富内涵和实践要求，鲜明指出了政绩观错位的不良表现和干事创业中的消极现象。

在树牢造福人民的政绩观上，坚持以人民为中心的发展思想，时刻将群众安危放在心上，救民于水火，助民于危难，给人民以力量，既要抓好当前最迫切的事情，也要解决好事关长远的大事；既要办好让群众看得见、摸得着、得实惠的实事，也要做为后人作铺垫、打基础、利长远的好事；既要做显功，也要做潜功，做到"功成不必在我，功成必定有我”。在鼓足干事创业的精气神上，坚持严管与厚爱相结合，激励和约束并重，注重在应急管理一线考察识别干部，健全和完善容错机制，营造心无旁鹫干事业的良好环境，激励广大党员干部新时代新担当新作为。在形成狠抓落实的好局面上，不折不扣贯彻落实党中央决策部署，积极主动抓落实，聚合众力抓落实，聚焦问题抓落实，敢于斗争抓落实，一以贯之抓落实，以实际行动肩负起党和人民赋予的时代重任。

二、党的领导是应急管理事业发展的根本保证

习近平总书记指出："办好中国的事情，关键在党。中华民族近代以来180多年的历史、中国共产党成立以来100年的历史、中华人民共和国成立以来70多年的历史都充分证明，没有中国共产党，就没有新中国，就没有中华民族伟大复兴。"①坚持党对一切工作的领

①《在庆祝中国共产党成立一百周年大会上的讲话》，《习近平谈治国理政》第四卷，外文出版社2022年版，第8页。

导，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所在、幸福所在。我们党始终高度重视应急管理工作，不断调整和完善应急管理体系，应对自然灾害和生产安全事故能力不断提高，创造了许多抢险救灾、应急管理的奇迹。

新民主主义革命时期，中华苏维埃共和国临时中央政府在革命根据地通过兴修水利、抗旱备荒、重视赈恤等措施，扎实做好苏区防灾减灾救灾各项工作。根据资料统计，1934年，中央苏区各县修复水利工程10890处，兴建水利工程892处。兴修水利不仅为中央苏区的受灾群众提供了 "以工代赈"的方式，而且有利于农田灌溉和水旱灾害治理。陕甘宁边区政府为应对不同类型的自然灾害，在党的领导下积极统筹抗战与灾害防治，有条不紊地开展瘟疫防治、难民赈济、防洪救灾等救济工作，保证了灾害年份的粮食自给。解放战争期间，解放区人民政府不仅直接为受灾群众发放救助金或救助粮，而且采取 "以工代赈"等方式号召人民群众参与生产，调动灾区群众生产积极性，有效保障人民基本生活。

社会主义革命和建设时期以及改革开放和社会主义现代化建设新时期，在中国共产党的领导下，防灾减灾救灾、安全生产（劳动保护）、公共卫生（传染病防治）、社会稳定和生态环境保护等领域取得了重大成就。在防灾减灾救灾领域，接连战胜1954年长江中下游百年不遇特大洪灾、1963年海河特大洪水、1966年邢台大地震、1976 年唐山大地震、1987年大兴安岭火灾、1998年特大洪水、2008年汶川大地震、2010年青海玉树地震等重特大自然灾害。在安全生产领域，成功处置了许多可能引发重大人员伤亡和财产损失的事故。在公共卫生领域，1949年10一∏月，新中国在短期内取得了抗击察哈尔

省察北专区鼠疫的胜利，20世纪50年代基本消灭了血吸虫病，胜利抗击了 1988年上海甲肝疫情，有效应对了 2003年突如其来的非典疫情。

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，国家不断完善"一案三制"的应急管理体系，持续提高应急管理能力，成功处置了一系列重特大灾害事故。我国的应急管理体制机制日趋完善，特别是应急管理法治体系建设不断健全、应急预案管理不断强化、应急综合保障不断加强、应急救援能力不断提升，开创了应急管理事业发展新局面，中国特色大国应急管理体系基本形成。

（一）坚持和加强党的全面领导是推动应急管理事业改革发展的关键所在

习近平总书记指出："我们开展的许多重大抗灾救灾和灾后恢复重建取得的伟大成就，充分体现了中国共产党领导和我国社会主义制度的优越性。这深刻启示我们：只要紧紧依靠中国共产党的坚强领导、充分发挥我国社会主义制度的优势，我们就能不断把中国特色社会主义伟大事业推向前进。我们要不断巩固和完善中国特色社会主义制度，使其优越性得到更好发挥。"①"正是因为始终坚持党的集中统一领导，我们才能实现伟大历史转折、开启改革开放新时期和中华民族伟大复兴新征程，才能成功应对一系列重大风险挑战、克服无数艰难险阻，才能有力应变局、平风波、战洪水、防非典、抗地震、化危

① 《习近平在河北唐山市考察时强调落实责任完善体系整合资源统筹力量全面提高国家综合防灾减灾救灾能力》，《人民日报》2016年7月29日。

机，才能既不走封闭僵化的老路也不走改旗易帜的邪路，而是坚定不移走中国特色社会主义道路。"①"正是因为始终在党的领导下，集中力量办大事，国家统一有效组织各项事业、开展各项工作，才能成功应对一系列重大风险挑战、克服无数艰难险阻，始终沿着正确方向稳步前进。"②

实践证明，党中央集中统一领导，是风雨来袭时全党和全国人民的坚实依托，是战胜前进道路上一切艰难险阻和风险挑战的可靠保证，是党保持团结统一和强大战斗力、不断取得胜利的关键所在。党的集中统一领导能够统筹各种力量和资源，形成强大合力，集中力量办大事，是中国特色社会主义制度的显著优势，是战胜风险挑战的有力保证。重大历史关头，重大考验面前，党中央的判断力、决策力、行动力具有决定性作用。

坚持和加强党的全面领导，必须始终以党的旗帜为旗帜、以党的方向为方向、以党的意志为意志，确保应急管理事业沿着正确的方向不断前进。必须把党的政治优势、组织优势、密切联系群众优势和社会主义集中力量办大事的制度优势，转化为做好应急管理工作的强大动力和坚强保障，完善上下贯通、执行有力的组织体系，使党的领导更加坚强有力。必须创新和改进领导方式，调动各方面积极性，汇聚起推动应急管理事业改革发展的强大合力。

（二）充分发挥党在应急管理事业中总揽全局、协调各方的领导核心作用

习近平总书记指出："我国社会主义政治制度优越性的一个突出特点是党总揽全局、协调各方的领导核心作用，形象地说是'众星捧月'，这个‘月'就是中国共产党。在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐的'帅'，车马炮各展其长，一盘棋大局分明。"①"制度优势是形成共克时艰磅礴力量的根本保障。上下同欲者胜。在大灾大难面前，我们众志成城、临危不惧，坚持发挥党的领导和我国社会主义制度的政治优势，协同调动各地方各部门各领域各方面力量，聚集起战胜困难的强大合力。"②"衡量一个国家的制度是否成功、是否优越，一个重要方面就是看其在重大风险挑战面前，能不能号令四面、组织八方共同应对。”③

实践证明，中国共产党是我国应急管理事业发展的核心领导力量。灾害事故应对处置需要在尽量短的时间内，集中各方面的力量资源。中国特色社会主义制度具有非凡的组织动员能力、统筹协调能力、贯彻执行能力，在应对处置灾害事故中具有独特的政治优势。我们之所以能够防风险、化危机、应变局、开新局，是因为在党的集中统一领导下，坚持全国一盘棋，充分发挥集中力量办大事、办难事、办急事的独特优势。这也是我们长期以来抵御风险挑战、管控重大局

势的根本保证。

充分发挥党在应急管理事业中总揽全局、协调各方的领导核心作用，必须着力提高把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。在把方向上，一以贯之坚持和发展中国特色社会主义，一以贯之推进党的建设新的伟大工程，一以贯之增强忧患意识、防范风险挑战，在加强应急管理顶层设计、防范化解风险、组织开展应急处置等方面向党的理论和路线方针政策看齐，认真贯彻落实习近平总书记重要指示批示和党中央决策部署，以更加完善的制度确保维护党中央权威和集中统一领导，确保党中央重大决策部署在应急管理系统得到有效落实。在谋大局上，要着眼全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的奋斗目标，围绕维护和塑造国家安全，密切关注那些可能迟滞甚至中断中华民族伟大复兴进程的重大风险，立足于防大汛、抗大洪、抢大险、救大灾，尽最大努力，从最坏处着眼，做最充分的准备，朝好的方向努力，争取最好的结果，为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安贡献应急管理力量。在定政策上，坚持以人民为中心，着眼维护最广大人民的根本利益，突出人民安全这一重点，抓住老百姓最急最忧最盼的问题，抓住群众最关心最直接最现实的利益问题，制定出切实管用的政策措施，持续增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。在促改革上，着眼推进应急管理体系和能力现代化，适应应急管理高质量发展新形势新任务新要求，深入总结应急管理体制机制改革经验成效，鼓励基层创新，倡导敢闯敢试、敢为人先，推动形成更加浓厚、更有活力的创新创造氛围，走好新时代中国特色应急管理之路。

（三）切实把党的领导落实到应急管理事业发展的各领域各方面各环节

习近平总书记明确要求，"党的领导是全面的、系统的、整体的, 必须全面、系统、整体加以落实”①，"把党的领导贯彻到党和国家机关全面正确履行职责各领域各环节"②。

实践证明，坚持党的全面领导是中国特色应急管理体制的鲜明特色。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央集中统一领导下，组建应急管理部门、缔造国家综合性消防救援队伍，深化应急管理体制机制改革，推动安全生产形势不断好转、自然灾害防治能力不断提高，成功应对一系列重大风险挑战。

把党的领导落实到应急管理事业发展的各领域各方面各环节，必须加强党对应急管理决策议事协调机构的领导，强化防汛抗旱、抗震救灾、森林草原防灭火、安全生产、防灾减灾等议事协调机构统筹作用的发挥。必须加强党对灾害事故防范应对处置的领导，坚持事前准备"有备无患"，做到风险防范综合协调、各负其责；坚持事中应对 "有灾善救"，做到统一领导、科学指挥:坚持事后复盘“有失有得”，做到总结经验、吸取教训，全过程强化党对重大灾害事故防范应对处置的领导。必须加强党对应急管理队伍的领导，深化职能使命教育, 夯实守初心担使命的思想根基，树牢为党和人民不懈奋斗的价值观, 激励应急管理队伍新时代新担当新作为，坚决履行防范化解重大安全

风险的政治责任。

三、全面加强应急管理系统党的建设

2023年6月召开的全国组织工作会议，用"十三个坚持"集中概括了习近平总书记关于党的建设的重要思想。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央围绕建设什么样的长期执政的马克思主义政党、怎样建设长期执政的马克思主义政党的重大时代课题, 突出全面从严治党这个主题主线，提出一系列管党治党、兴党强党的新理念新思想新战略，具有鲜明的理论原创性，蕴含系统的科学方法论，彰显强大的实践引领力，极大丰富和发展了马克思主义建党学说，构成了习近平新时代中国特色社会主义思想的"党建篇"，在马克思主义建党学说发展史和中国共产党党建史上具有里程碑意义，标志着我们党对马克思主义执政党建设规律的认识达到了新高度，为全面推进新时代党的建设新的伟大工程提供了理论指导和科学指南。

（一）坚持以党的政治建设为统领

习近平总书记关于党的建设的重要思想明确，"坚持以党的政治建设统领党的建设各项工作"，"党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果"。党的二十大报告指出："加强党的政治建设，严明政治纪律和政治规矩，落实各级党委（党组）主体责任，提高各级党组织和党员干部政治判断力、政治领悟力、政治执行力。”习近平总书记提出："要把准政治方向，坚持党的政治领

导，夯实政治根基，涵养政治生态，防范政治风险，永葆政治本色, 提高政治能力，为我们党不断发展壮大、从胜利走向胜利提供重要保证。"①

应急管理部门组建以来，积极探索和把握新形势下应急管理系统政治工作特点规律，坚持以党的政治建设为统领，聚焦党的政治属性、政治使命、政治目标、政治追求持续发力，把政治标准和政治要求贯穿党的思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设以及制度建设、反腐败斗争始终，把加强党的政治建设作为建部之基、立部之本、兴部之要，推动党组改设党委，制定应急管理系统重大事项请示报告制度，推动形成责权明晰、分工具体、运转有序的党建工作推进机制，营造风清气正的政治生态。

以党的政治建设统领应急管理各项工作，必须旗帜鲜明讲政治，坚持从政治上考虑问题，使党的政治建设与应急管理业务融为一体、高度统一；必须坚定政治信仰，夯实思想根基，不忘初心、牢记使命，在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致；必须永葆政治机关属性，加强党员干部政治能力训练和政治实践历练，强化政治担当，增强斗争精神，走好践行"两个维护"的第一方阵；必须强化政治纪律和政治规矩，自觉做到党中央提倡的坚决响应、党中央决定的坚决执行、党中央禁止的坚决不做，执行党中央决策部署不讲条件、不打折扣、不搞变通；必须承担起防范化解重大安全风险、建设更高水平平安中国的政治责任，把党中央的重大决策部署落实到应急管理系统谋划重大战略、制定重大政策、部署重大

①《习近平在中共中央政治局第六次集体学习时强调把党的政治建设作为党的根本性建设为党不断从胜利走向胜利提供重要保证》，《人民日报》2018年7月1日。

任务、推进重大工作的具体实践中。

（二）充分发挥基层党组织战斗堡垒作用

《中国共产党章程》明确："党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。"习近平总书记指出： "要加强企业、农村、机关、事业单位、社区等各领域党建工作，推动基层党组织全面进步、全面过硬。"①"贯彻党要管党、从严治党方针，必须扎实做好抓基层、打基础的工作，使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒。”②2022年8月26日，习近平总书记对中央和国家机关基层党组织建设作出重要批示强调，中央和国家机关是贯彻落实党中央决策部署的"最初一公里"，必须带头坚持党的全面领导，建强党的组织体系，锻造坚强有力的基层党组织。要认真贯彻新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线，坚定不移推进全面从严治党，以提升组织力为重点，持之以恒抓基层、打基础，着力建设政治功能强、支部班子强、党员队伍强、作用发挥强的党支部，不断提高基层党的建设质量，为落实好党中央赋予中央和国家机关各项工作职责提供坚强组织保证。

应急管理部门是政治机关、实战部门，应急管理队伍是纪律队伍、战斗队伍。加强基层党组织建设，对于应急管理系统增强凝聚力战斗力，坚决打赢一场场防风险保安全的硬仗，具有特别重要意义,

必须把基层党组织建设摆在更加突出的位置，记在心上、抓在手上、落实在行动上，确保一个党员就是一面旗帜、一个支部就是一个战斗堡垒。

加强应急管理系统基层党组织建设，要以增强政治功能和组织力为重点，做到组织健全、班子坚强、制度完善、活动正常、优势发挥、作用体现。在组织设置上，做到应急管理工作推进到哪里，党的基层组织就跟进建设到哪里。在班子建设上，按照党章规定和"四强党支部”标准，选齐配强基层党组织领导班子特别是书记，强化党建工作责任制，推进党建责任层层传递、任务层层落实、压力层层传导。在制度规范上，强化落实《中国共产党支部工作条例（试行）》、《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》，严格落实"三会一课”等制度，提高基层党组织标准化、规范化建设水平。在活动开展上，在扎实做好党中央部署集中开展的党内教育等规定动作基础上，结合本系统实际，设计开展丰富多彩、富有实效的特色活动等自选动作。在优势发挥上，设立临时党支部、火场党支部、"车轮上”的党小组、党员突击队等临时党组织，在遂行急难险重任务中发挥团结人、凝聚人的重要作用，让党旗在应急管理一线高高飘扬。在作用体现上，发挥党建引领作用，围绕应急管理中心工作，充分发挥党员的先锋模范作用，在抢险救援一线发展党员，在大事难事中历练党性，使广大党员做到平常时候看得出来、关键时刻站得出来、危难关头豁得出来。

关系、人心向背的晴雨表。"①"党风问题关系执政党的生死存亡。”② 习近平总书记在党的二十大报告中指出："把握作风建设地区性、行业性、阶段性特点，抓住普遍发生、反复出现的问题深化整治，推进作风建设常态化长效化。"

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从落实中央八项规定精神破题，率先垂范，弘扬谦虚谨慎、艰苦奋斗等光荣传统，涵养求真务实、清正廉洁的新风正气，把纪律和规矩挺在前面，坚决纠正形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，坚决破除特权思想、特权行为，坚决整治群众身边的腐败和不正之风，纪律松弛、作风飘浮状况显著改变，真管真严、敢管敢严、长管长严氛围基本形成，党风政风焕然一新，社风民风持续向好，重塑了党在人民心中的形象。

应急管理承载生命之重、责任之重，来不得半点懈怠、容不得半点闪失，必须发扬求真务实、真抓实干之风，大兴调查研究，以极端认真负责的态度做好各项工作。必须强化牺牲奉献精神，把"时刻准备着"作为应急人的自觉追求、应急文化的重要内容，在各种考验中经受洗礼、锤炼作风，敢于牺牲、勇于奉献。必须强化纪律意识，用习近平总书记重要训词精神锻造队伍，做到纪律严明、步调一致，刀山敢上、火海敢闯。必须强化规矩意识，锲而不舍落实中央八项规定精神及其实施细则，持续深化纠治"四风"，重点纠治形式主义、官僚主义，坚决破除特权思想和特权行为，坚持不懈为基层减负。

（四）推动应急管理系统全面从严治党向纵深发展

习近平总书记指出："全党必须牢记，全面从严治党永远在路上, 党的自我革命永远在路上，决不能有松劲歇脚、疲劳厌战的情绪，必须持之以恒推进全面从严治党，深入推进新时代党的建设新的伟大工程，以党的自我革命引领社会革命。"①习近平总书记强调，"始终坚持问题导向，保持战略定力，发扬彻底的自我革命精神，永远吹冲锋号，把严的基调、严的措施、严的氛围长期坚持下去，把党的伟大自我革命进行到底”②。

党的十八大以来，应急管理系统坚决贯彻落实党中央全面从严治党战略部署，坚决履行管党治党政治责任，持续深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，持续净化系统政治生态，不断深化正风肃纪，为新时代应急管理事业改革发展提供了坚强保障。

推动应急管理系统全面从严治党向纵深发展，必须严明政治纪律和政治规矩，坚决同危害党中央权威和集中统一领导的言行作斗争。必须强化制度治党，压紧责任链条，强化纪律教育，注重从违纪违法案件中查找制度短板，完善制度、堵塞漏洞。必须深入推进反腐败斗争，坚决惩治"害群之马"，压缩权力寻租空间，深化政治巡视巡察并加强整改，确保利剑高悬、震慑常在，决不能让腐败分子玷污应急管理"金字招牌"。必须对标对表党中央部署要求，严格执行党内法

规制度，坚持党性党风党纪一起抓，把纪律教育、政德教育、家风教育等寓于日常监督管理，常态化开展警示教育，以自我革命精神从严整肃队伍，以铁的纪律打造新时代应急铁军。

四、造就忠诚干净担当的高素质应急管理干部队伍

习近平总书记指出，“全面建设社会主义现代化国家，全面推进中华民族伟大复兴，关键在党，关键在人”①；在党的二十大报告中强调，"建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍"，“深入实施人才强国战略"在中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上发表重要讲话强调，"面对复杂形势和艰巨任务，我们要在危机中育先机、于变局中开新局，干部特别是年轻干部要提高政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力，勇于直面问题，想干事、能干事、干成事，不断解决问题、破解难题”②。

加强应急管理干部队伍建设，要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于党的建设的重要思想，深入落实新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线，把坚定拥护 "两个确立"、坚决做到"两个维护"作为根本政治责任，持续优化干

部选育管用工作，全方位培养引进用好人才，激励干部新时代新担当新作为，为应急管理事业改革发展提供坚强组织保证。

（一）建设堪当民族复兴重任的高素质应急管理干部队伍

习近平总书记深刻指出："我们要应变局、育新机、开新局、谋复兴，关键是要把党的各级领导班子和干部队伍建设好、建设强。"①"真正实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度，靠我们在国家治理上的高超能力，靠高素质干部队伍。"②习近平总书记在党的二十大报告中强调，"全面建设社会主义现代化国家，必须有一支政治过硬、适应新时代要求、具备领导现代化建设能力的干部队伍"，"加强干部斗争精神和斗争本领养成，着力增强防风险、迎挑战、抗打压能力，带头担当作为，做到平常时候看得出来、关键时刻站得出来、危难关头豁得出来"，"抓好后继有人这个根本大计”。习近平总书记强调，"围绕事业发展需要配班子用干部，及时把那些愿干事、真干事、干成事的干部发现出来、任用起来"，"推动干部能上能下、能进能出，推动形成能者上、优者奖、庸者下、劣者汰的正确导向"。③

应急管理部门组建以来，认真学习贯彻习近平总书记关于干部队伍建设的重要论述，始终把锻造过硬班子、打造过硬队伍作为关系

应急管理事业发展的关键性、根本性问题来抓，聚焦有效履行职责使命配班子用干部，坚持以正确选人用人导向引领干事创业导向，优化干部选育管用全链条各环节，紧跟改革形势任务狠抓干部队伍思想融合、力量聚合，紧贴实际组织开展全国应急管理干部大培训，狠抓干部队伍应急管理专业能力、专业精神，形成了向上向好的良好政治生态，打造了面貌一新的应急管理干部队伍，以干部队伍高素质助力应急管理事业高质量，以干部队伍新作为开创应急管理事业发展新局面。

造就忠诚干净担当的高素质应急管理干部队伍，要坚持党管干部原则，坚持新时代好干部标准，鲜明树立重政治素质、重实干重实绩、讲担当重担当选人用人导向，让有为者有位，为担当者担当。选优配强各级领导班子，大力培养选拔使用敢于负责、勇于担当、善于作为、实绩突出的干部，把政治强、业务精、敢担当、善协调的干部充实进来，优化班子结构，增强领导班子整体功能。加强干部培养考察识别，强化实践锻炼、专业训练，开展全系统干部实战大练兵，有组织、有计划地把干部放在应急处突一线岗位锻炼历练，注重在抢险救援、防灾救灾、事故调查、应急处置等一线近距离考察识别干部。突出年轻干部培养，抓好后继有人这个根本大计，健全完善年轻干部日常发现、跟踪培养、适时使用、从严管理机制，源源不断培养选拔可堪大用、能担重任的优秀年轻干部。加强干部监督管理，突出对 "一把手"和领导班子的监督，突出对权力集中、资金密集、资源富集领域和重点岗位的管理监督，管好关键人、管到关键处、管住关键事、管在关键时。坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，建立容错纠错机制，坚持"三个区分开来"，激励应急管理队伍爱岗敬业、担当作为、无私奉献。

（二）大力培养应急管理人才，加强应急管理学科建设

习近平总书记高度重视人才工作，指出"人才是创新的第一资源"，"坚持聚天下英才而用之二①习近平总书记在党的二十大报告中强调，"深入实施人才强国战略"，"加快建设国家战略人才力量, 努力培养造就更多大师、战略科学家、一流科技领军人才和创新团队、青年科技人才、卓越工程师、大国工匠、高技能人才二习近平总书记对做好应急管理人才工作提出专门要求，强调要"大力培养应急管理人才，加强应急管理学科建设”②。这为做好新时代应急管理人才工作指明了方向、提供了遵循。

应急管理部门认真学习贯彻习近平总书记关于做好新时代人才工作的重要思想，积极构建应急管理学科体系，会同教育部推动在高校本科专业目录中新设应急管理等多个专业，实现应急管理二级学科建设"零的突破”，部署在北京大学等20所"双一流"高校开展"应急管理”二级学科博士、硕士研究生招生试点；积极推进筹建应急管理大学，组建国家自然灾害防治研究院、中国消防救援学院，协调推动 15所高校加挂应急管理学院牌子、27所高校设置应急管理学院。当前，高层次人才不足、实战人才能力不强、基层人才队伍薄弱、人才工作机制不活等问题不同程度存在，人才建设水平与应急管理事业创新发展需要还不相适应，迫切需要加强人才工作顶层设计，实施更加积极、更加开放、更加有效的人才政策。

第一章坚持和加强党对应急管理事业的全面领导

建设适应中国式现代化的国家应急管理体系，为民族复兴、强国建设营造安全稳定的发展环境，离不开高水平的人才支撑和智力支持。要坚持党管人才原则，加强党对人才工作的全面领导，构建齐抓共管、分工明确的人才工作责任体系，着力锻造高素质专业化人才队伍。着眼"全灾种、大应急"，加快构建具有应急管理特色的人才制度体系，以应急管理科技人才、实战人才为重点，加强创新型、应用型、技能型人才培养。稳步拓展应急管理领域各级科技创新平台，遵循人才成长和科研活动规律，培养一批敢于探索、勇于创新、善于创新的领军人才、青年科技人才和创新团队，为实现应急管理前瞻性基础研究、引领性原创成果等重大突破提供强有力的人才支撑。大力加强应急管理学科建设，加快建设应急管理大学，鼓励支持更多院校加强应急管理学科和专业建设，优化课程设置，不断夯实人才源头培养主阵地。完善应急管理人才招聘引进、评价使用、激励保障等机制，向用人单位充分授权，为人才松绑减负，用事业留人、用感情留人、用待遇留人。加强政治引领和政治吸纳，大力宣传报道、选树典型, 用心用情为人才办实事、做好事、解难题，切实营造关心关爱人才的良好氛围。

（三）提升应急管理职业荣誉感和吸引力

习近平总书记十分关心应急管理干部队伍，指出"应急管理具有高负荷、高压力、高风险的特点，应急救援队伍奉献很多、牺牲很大，各方面要关心支持这支队伍，提升职业荣誉感和吸引力”①。特别

是2021年11月5日，习近平总书记亲切会见首届全国应急管理系统先进模范和消防忠诚卫士表彰大会代表，向全系统广大干部和消防救援指战员致以诚挚问候，这是对应急管理队伍的巨大关怀和极大鼓励。

应急管理部门认真贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，积极推动应急管理职业荣誉体系建设，设立全国应急管理系统一级、二级英雄模范，以及全国应急管理系统先进集体和先进工作者、全国119消防奖等3个部级表彰项目，自《应急管理系统奖励暂行规定》印发以来，截至2023年8月，对事故灾害抢险救援和重大专项任务中表现突出的908名个人和95个集体实施奖励，初步建立了具有应急管理特色的表彰奖励体系。积极选树先进典型，大力宣传应急管理系统涌现出的"人民满意的公务员"、"时代楷模"、"全国应急管理系统一级英雄模范"、"中国消防忠诚卫士"等各类先进典型事迹。制定出台抚恤优待政策和关心关爱实事清单，积极协调解决困难家庭急难愁盼问题。

进一步建立健全应急管理职业荣誉体系，坚持从政治上激励、工作上支持、待遇上保障、心理上关怀，不断提振干事创业、担当作为的精气神。着力培育极端认真负责、甘于牺牲奉献、勇于担当作为、善于开拓创新的应急管理特色文化。深入挖掘选树先进典型，加大表彰奖励力度，及时对抢险救援和重大专项任务作出突出贡献的个人和集体给予表彰奖励，以榜样的力量激励广大干部职工奋勇争先、接续奋斗。用心用情做好英烈缅怀及家属走访慰问工作，完善落实各项待遇保障措施，不断提升应急管理系统凝聚力和向心力。

党的十八大以来，习近平总书记始终把人民放在心中最高的位置，坚持人民至上、生命至上，把保障人民群众生命财产安全作为坚守初心、践行宗旨的重要使命，与人民想在一起、干在一起，同人民风雨同舟、同甘共苦。做好新时代应急管理工作，必须始终把人民生命安全放在首位，切实做到救民于水火，助民于危难，给人民以力量，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

一、坚持以人民为中心的发展思想

在党的十八大以来治国理政的伟大实践中，习近平总书记旗帜鲜明地提出以人民为中心的发展思想。这是贯穿习近平新时代中国特色社会主义思想的一条主线，深刻揭示了中国特色社会主义发展的根本目的和动力源泉，鲜明体现了执政理念与发展规律的高度统一。坚持以人民为中心的发展思想，是应急管理工作必须牢牢把握的价值遵循和基本立场。

（一）坚持以人民为中心，充分彰显共产党人的初心使命

党的十八届五中全会首次提出"坚持以人民为中心的发展思想”。习近平总书记在党的十九大报告中把"坚持以人民为中心"作为新时

代坚持和发展中国特色社会主义基本方略之一，在党的二十大报告中把“坚持以人民为中心的发展思想”明确为前进道路上必须牢牢把握的五条重大原则之一，充分彰显了我们党“为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴"的初心使命。

自诞生之日起，中国共产党就把"人民"二字写在旗帜上、融入血液里。无论干革命、搞建设，还是抓改革、谋发展，以人民为中心一以贯之，是党全部工作的指向。习近平总书记多次强调，我们党来自人民，党的根基和血脉在人民，"始终同人民在一起，为人民利益而奋斗，是我们党立党兴党强党的根本出发点和落脚点"①，"党的初心和使命是党的性质宗旨、理想信念、奋斗目标的集中体现，激励着我们党永远坚守，砥砺着我们党坚毅前行"，"忘记初心和使命，我们党就会改变性质、改变颜色，就会失去人民、失去未来。”②初心和使命激励共产党人强化历史自觉和政治担当，树立科学理念和长远眼光，培育顽强意志和斗争精神。

习近平总书记指出，"我们讲宗旨，讲了很多话，但说到底还是为人民服务这句话”③，强调“一切国家机关工作人员，无论身居多高的职位，都必须牢记我们的共和国是中华人民共和国，始终要把人民放在心中最高的位置，始终全心全意为人民服务，始终为人民利益和幸福而努力工作"④。

① 习近平：《在党史学习教育动员大会上的讲话》，《求是》2021年第7期。

②《不忘初心，牢记使命》，《习近平著作选读》第二卷，人民出版社2023年版，第 298 页。

③ 习近平：《在河北省阜平县考察扶贫开发工作时的讲话》，《求是》2021年第4期。

④ 习近平：《在第十三届全国人民代表大会第一次会议上的讲话》，《人民日报》 2018年 3 月 21 0₀

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央团结带领全国各族人民坚决打赢脱贫攻坚战，决胜全面建成小康社会，奋力推进全面深化改革，全面建设社会主义现代化国家。在创造历史伟业的进程中，人民生命安全和身体健康高于一切的理念从未改变。面对新冠疫情严峻考验，习近平总书记始终以对人民负责、对生命负责的鲜明态度，准确分析和把握形势，以非常之举应对非常之事，全力保障人民生命权健康权。发生重大灾害事故，习近平总书记第一时间作出重要指示，反复强调"切实把保障人民生命财产安全放到第一位"①，"尽最大努力保障人民群众生命财产安全”②。

习近平总书记的重要论述为做好应急管理工作明方向、讲原则、教方法，各级应急管理部门和消防救援队伍始终站在人民群众的角度想问题，心系人民安危冷暖，以对人民极端负责的精神抓好安全生产、防灾减灾救灾和应急救援等工作，当好党和人民"守夜人"、危急时刻"逆行者"，以实际行动践行初心使命。推进应急管理事业高质量发展，必须认真学习贯彻习近平总书记重要论述，坚持以人民为中心的发展思想，树牢宗旨意识，厚植为民情怀，以高度的政治责任感和强烈的历史使命感做好应急管理工作，切实保障人民群众生命财产安全，为人民利益和幸福安康而不懈奋斗。

（二）坚持以人民为中心，不断满足人民对美好生活的向往

习近平总书记指出："人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。"①这与我们党全心全意为人民服务的根本宗旨一脉相承，充分体现了把人民放在心中最高位置的深厚情怀。

国泰民安是人民群众最基本、最普遍的愿望。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，安全在人民对美好生活的向往中分量越来越重、标准要求更新更高。习近平总书记指出，"现在，人民群众对美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面延展”②，"人民对美好生活的向往总体上已经从'有没有'转向'好不好'，呈现多样化、多层次、多方面的特点，其中有很多需求过去并不是紧迫的问题，现在人民群众要求高了，我们对这些问题的认识和工作水平也要相应提高"③。从"有没有"到"好不好”，安全成为不容忽视的重要考量指标，直接影响甚至决定着"好不好”的成色与质量。面对人民群众对美好生活的殷切期待，必须着力解决人民群众最关心最直接最现实的安全问题。

习近平总书记指出："人民群众对我们拥护不拥护、支持不支持、满意不满意，不仅要看我们是怎么说的，更要看我们是怎么做的。”④

①《习近平在十八届中共中央政治局常委同中外记者见面时强调人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标》，《人民日报》2012年11月16日。

② 习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，《求是》2019年第4期。

③习近平：《新发展阶段贯彻新发展理念必然要求构建新发展格局》，《求是》2022 年第17期。

④《增强推进党的政治建设的自觉性和坚定性》，《习近平著作选读》第二卷，人民出版社2023年版，第184页。

当前安全生产、防灾减灾救灾的形势依然复杂严峻，各类灾害事故多发频发，传统风险和新兴风险相叠加，不时冲击人民群众的安全感，做好应急管理工作责任更加重大。面对各种随时可能发生的"黑天鹅"、"灰犀牛”事件，面对人民群众日益多元化、个性化、动态化的安全需求和高标准、高品质、高水平的安全期盼，新时代应急管理工作要坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为出发点和落脚点，把人民群众的呼声作为第一信号，把人民群众的需要作为第一选择，把人民群众的满意作为第一目标，着力弥补认知短板、制度短板、能力短板，更加自觉坚定地担当起职责使命，更好满足人民群众日益增长的美好生活需要。

（三）坚持以人民为中心，把"两个至上”作为根本价值遵循

人民至上、生命至上，是以习近平同志为核心的党中央向人民作出的庄严承诺，是中国共产党始终秉持的价值理念。发生灾害事故时，习近平总书记念兹在兹、强调最多的，就是要始终把人民群众安危放在第一位。应急管理必须把"两个至上"作为根本价值遵循，深刻领悟"两个至上"的丰富内涵，自觉遵循"两个至上"的价值取向，回答好"我是谁、为了谁、依靠谁"的问题。

始终牢记"我是谁"。习近平总书记指出："永远铭记人民是共产党人的衣食父母，共产党人是人民的勤务员，永远不能脱离群众、轻视群众、漠视群众疾苦。"①应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事

① 习近平：《在"不忘初心、牢记使命"主题教育工作会议上的讲话》，《求是》2019 年第13期。

故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命，必须时刻心中装着人民，自觉把保民平安作为最大政绩、把人民褒奖作为最高荣誉。

始终牢记“为了谁，"共产党就是给人民办事的"①。习近平总书记在党的十九大报告中强调："全党必须牢记，为什么人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石。”应急管理队伍为人民而生、为人民而建、为人民而战，必须以人民利益为重，以群众期盼为念，顺应人民群众对美好生活和公共安全的新期待新要求，把保护人民群众生命财产安全放在第一位，始终想着人民、为了人民，奋战在人民群众最需要的地方。

始终牢记"依靠谁"。习近平总书记强调，"坚持一切为了人民、一切依靠人民，自觉问计于民、问需于民"②，"尊重人民主体地位, 尊重人民群众在实践活动中所表达的意愿、所创造的经验、所拥有的权利、所发挥的作用，充分激发蕴藏在人民群众中的创造伟力”③。应急管理工作涉及人人、事事、时时、处处，具有很强的群众性、实践性，必须坚持群众观点和群众路线，充分调动广大人民群众的积极性主动性创造性，汇聚起万众一心、团结奋斗的磅礴力量，紧紧依靠人民筑牢应急管理的人民防线。要把以人民为中心的发展思想贯彻落实到应急管理工作全过程、各环节，始终紧紧依靠人民、为了人民，坚

二、始终把人民生命安全放在首位

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把人民生命安全放在首位。习近平总书记深刻指出："如果连安全工作都做不好，何谈让人民群众生活得更美好？!"①"为了保护人民生命安全，我们什么都可以豁得出来! ""在保护人民生命安全面前，我们必须不惜一切代价，我们也能够做到不惜一切代价，因为中国共产党的根本宗旨是全心全意为人民服务，我们的国家是人民当家作主的社会主义国家。"②习近平总书记的重要论述，是对人民至上、生命至上的深刻阐释，有力彰显了大国领袖的历史担当和为民情怀，是做好应急管理工作的出发点、着力点和落脚点。

（一）保护人民生命安全和身体健康可以不惜一切代价

习近平总书记强调，"人的生命是最宝贵的，生命只有一次，失去不会再来”③，"要把保护人民生命安全摆在首位，全面提高公共安全保障能力，促进人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安"④。世间万物，生命最宝贵；百业兴旺，安全最重要。关注安全、敬畏生

①《做好城市工作的基本思路》，《习近平著作选读》第一卷，人民出版社2023年版，第414页。

② 习近平：《在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上的讲话》，《求是》2020年第20期。

③ 习近平：《在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上的讲话》，《求是》2020年第20期。

④习近平：《新发展阶段贯彻新发展理念必然要求构建新发展格局》，《求是》2022 年第17期。

命，不仅应该成为每个人的价值遵循和行动自觉，更应该是各级党委政府和领导干部的重大政治责任。

发展决不能以牺牲人的生命为代价。习近平总书记强调：“各级党委和政府、各级领导干部要牢固树立安全发展理念，始终把人民群众生命安全放在第一位，牢牢树立发展不能以牺牲人的生命为代价这个观念。这个观念一定要非常明确、非常强烈、非常坚定。”①习近平总书记的重要论述，强调必须始终坚持生命至上、安全第一，切实把安全作为发展的前提和基础。思想意识是魂，措施行动是形，魂固而形聚。一些地方、一些企业屡屡发生事故，原因各有不同，但追根溯源还是理念出了偏差。为推动全社会树牢安全发展理念，2021年修改的安全生产法把习近平总书记重要论述精神转化落实为法律规定, 明确要求"树牢安全发展理念"。党的十八大以来，安全生产工作坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，认真贯彻安全第一、预防为主、综合治理的方针，推动我国安全生产形势不断好转，2022年生产安全事故死亡人数与2012年同比下降70.9% O

红线不可逾越。习近平总书记强调："人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。”②尽管全国安全生产形势总体向好，但一些地方、一些企业红线意识依然树立得不够牢固，有的甚至触碰红线，接连发生重特大事故，不仅严重影响经济发展，而且给社会带来不稳定因素。还有的人认为，现阶段安全生产工作谁也不能打包票，事故发生是难以避免的。习近平总书记一针见

血地指出："不要强调在目前阶段安全事故'不可避免论'，必须整合一切条件、尽最大努力、以极大的责任感来做好安全生产工作。”①"要落实责任追究，对维护公共安全工作成绩显著的，要予以表彰奖励; 对工作不重视不扎实甚至搞形式主义的，要告诫提醒、通报批评；对失职渎职导致发生重大公共安全事件的，要追究有关领导和直接责任人的责任。"②有责要担当，失职必追责。正如习近平总书记严肃指出的，"追责不要姑息迁就。一个领导干部失职追责，撤了职，看来可惜，但我们更要珍惜的是不幸遇难的几十条、几百条活生生的生命!”③

（二）积谷防饥、曲突徙薪，方为上策

始终把人民生命安全放在首位，最好的方法是抓好预防、不出事。习近平总书记深刻指出："见兔顾犬、亡羊补牢，是为下策；积谷防饥、曲突徙薪，方为上策。"④忧患意识是中华民族绵延不息的精神基因，也是中国传统的政治智慧。做好应急管理工作，基础在预防、功夫在平时，必须坚持关口前移，加强安全防范和源头治理。

认识不到风险是最大的风险。习近平总书记强调，"当前，我国公共安全形势总体是好的。同时，我们要安而不忘危、治而不忘乱,

① 《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，中央文献出版社2020年版，第180页。

②《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第 155 页。

③ 《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，中央文献出版社2020年版，第236页。

④《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，中央文献出版社2020年版，第16页。

增强忧患意识和责任意识，始终保持高度警觉，任何时候都不能麻痹大意"①，"前进的道路不可能一帆风顺，越是前景光明，越是要增强忧患意识，做到居安思危，全面认识和有力应对一些重大风险挑战”②，“要强化风险意识，常观大势、常思大局，科学预见形势发展走势和隐藏其中的风险挑战，做到未雨绸缪”③。习近平总书记的重要论述，彰显深沉的忧患意识，体现宏阔的战略视野，是我们党不断战胜风险挑战的思想方法、工作方法。有的领导干部缺乏风险意识和底线思维，导致安全风险"没想到”、防范应对"没做到"，说到底还是学习贯彻习近平总书记重要论述没有入脑入心，对人民生命、政治责任缺乏敬畏。

坚持关口前移是以最小代价取得最大效果的重要策略。习近平总书记强调，"对易发重特大事故的行业领域，要采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移”④，"从源头治起、从细处抓起、从短板补起，筑牢防线，守住底线，不放过任何一个漏洞，不丢掉任何一个盲点，不留下任何一个隐患”⑤，“维护公共安全必须防患于未然。要坚持标本兼治，既着力解决较为突出

②《习近平在十九届中央国家安全委员会第一次会议上强调全面贯彻落实总体国家安全观开创新时代国家安全工作新局面》，《人民日报》2018年4月18日。

③《习近平在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表重要讲话强调提高防控能力着力防范化解重大风险保持经济持续健康发展社会大局稳定》，《人民日报》2019年1月22日。

④《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，中央文献出版社2020年版，第191页。

⑤《习近平关于总体国家安全观论述摘编》，中央文献出版社2018年版，第150页。

的公共安全专项问题，又用更多精力研究解决深层次问题。要坚持关口前移，加强日常防范，加强源头治理、前端处理，针对暴露出来的问题进行地毯式排查和立体化整治行动，什么问题突出就集中力量解决什么问题。要建立健全公共安全形势分析制度，经常评估、预判, 及时发现苗头性、倾向性问题，及时清除公共安全隐患。"①习近平总书记的重要指示，深刻阐释了 "防什么、怎么防”等重大理论和实践问题。从统筹实施自然灾害防治"九项重点工程"，到组织开展第一次全国自然灾害综合风险普查；从制定实施安全生产十五条硬措施，到开展安全生产专项整治三年行动；从推动安全生产法修改、强化企业主体责任，到推动将安全生产领域危险作业罪纳入刑法修正案（十一）……党的十八大以来，一系列开创性、治本性、攻坚性举措, 有力推动了前置防线、前瞻治理、前端控制、前期处置，最大限度将隐患消解于未然、将风险化解于无形。

（三）以极大的责任感做好应急管理工作

习近平总书记强调，"安全生产是民生大事，一丝一毫不能放松, 要以对人民极端负责的精神抓好安全生产工作，站在人民群众的角度想问题，把重大风险隐患当成事故来对待，守土有责，敢于担当，完善体制，严格监管，让人民群众安心放心”②，"各地区各有关部门要

本着对人民极端负责的精神，积极组织力量，认真排查险情隐患，加强预报预警，强化灾害防范，切实落实工作责任，保护好人民群众生命和财产安全”①。习近平总书记的重要论述，要求我们时刻把责任使命记在心中，以"坐不住、等不起、慢不得"的精神状态抓好应急管理工作。

保持时时放心不下的责任感。2015年1月13日，习近平总书记在中共第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上讲道，"我在地方工作时，逢年过节都得值班，生怕出了什么事。很多地方和部门的负责同志一到节假日就不见了，到外地去休假了。跑到那么远的地方怎么放得下心？一旦有个什么事怎么办？当领导干部就要有强烈的责任感，节假日尤其要自觉坚守岗位”②，强调"各地区和有关部门要以时时放心不下的责任感，全面排查各类安全隐患，强化防范措施, 狠抓工作落实，更好统筹发展和安全，切实维护人民群众生命财产安全和社会大局稳定”③J'时时放心不下"，是习近平总书记对领导干部提出的明确要求，也是习近平总书记身体力行的重要准则，充分体现了习近平总书记我将无我、不负人民的为民情怀。做好应急管理工作，必须切实增强时时放心不下的责任感和极端认真负责的精神，始终保持安不忘危、稳不忘忧的忧患意识，始终保持如履薄冰、见叶知

①《习近平对贵州水城"7 • 23"特大山体滑坡灾害作出重要指示要求本着对人民极端负责的精神强化灾害防范切实保护好人民群众生命财产安全》，《人民日报》2019年 7月25日。

②《守纪律，讲规矩》，《习近平著作选读》第一卷，人民出版社2023年版，第347页。

③《习近平对内蒙古阿拉善左旗一露天煤矿坍塌事故作出重要指示要求千方百计搜救失联人员全力救治受伤人员切实维护人民群众生命财产安全和社会大局稳定》, 《人民日报》2023年2月23日。

秋的谨慎敏锐，始终保持夙兴夜寐、枕戈待旦的工作状态，始终当好保护人民群众生命财产安全的忠诚卫士。

抓实抓细工作落实。有了时时放心不下的思想自觉，更要有抓好工作落实的强烈意愿、能力水平、行动自觉。习近平总书记特别指出安全生产工作在抓落实上仍有很大差距，"一些地方在疫情防控、抗击自然灾害、生态环境保护、安全生产等方面出现这样那样的问题, 核查下来，其中一个重要原因就是一些干部作风不务实、工作不扎实、责任不落实"①，“抓和不抓大不一样，重视抓、认真抓和不重视抓、不认真抓大不一样。只要大家都认真抓，就可以把事故发生率和死亡率降到最低程度”②。一分部署，九分落实。一定要按照习近平总书记的重要指示要求，求实务实抓落实，以坚定的政治态度、精准的工作措施、正确的激励导向、严格的督办督查，坚决扛起保护人民群众生命财产安全的职责使命。

三、不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感

党的二十大报告指出，必须坚持在发展中保障和改善民生，鼓励共同奋斗创造美好生活，不断实现人民对美好生活的向往。习近平总书记强调："我们要着力解决人民群众所需所急所盼，让人民共享经济、政治、文化、社会、生态等各方面发展成果，有更多、更直接、更实在的获得感、幸福感、安全感，不断促进人的全面发展、全体

人民共同富裕。"①公共安全是最基本的民生，为人民群众营造更加满意的安全环境是贯彻落实以人民为中心发展思想的具体体现。应急管理贯穿公共安全各领域全过程，要认真贯彻落实习近平总书记重要论述，以高水平安全服务高质量发展，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。

（一）民之所忧，我必念之；民之所盼，我必行之

习近平总书记强调："民之所忧，我必念之；民之所盼，我必行之。"②"要着力抓好安全生产、食品药品安全、防范重特大自然灾害、维护社会稳定工作，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。"③ 获得感、幸福感不可能凭空产生，只有在安全的生产生活环境中，获得才是踏实的、幸福才是牢靠的。做好应急管理工作，必须顺应人民群众的所思所想所盼，采取有力举措，切实解决好人民群众急难愁盼问题。

在安全生产方面，民忧是"人在家中坐、祸从天上来"，民盼是"高高兴兴上班来、平平安安回家去"。危化品、燃气、自建房等行业领域，重特大事故仍时有发生。在一些事故中，爆炸冲击波不仅使事故企业面目全非，而且波及相邻企业和周边小区。群众有的在下棋，有的在遛弯，有的在家里，结果祸从天降，美好生活瞬

间化为乌有。人民群众安全痛点，就是工作发力点。针对自建房安全问题，国务院办公厅部署开展全国专项整治，推动消除隐患；针对燃气安全问题，国务院安委会部署开展燃气安全大起底、大整治，紧盯问题气、问题瓶、问题阀、问题网等关键环节，明确责任、直捣病灶；针对高层建筑消防问题，国务院安委会办公室部署开展高层建筑重大火灾风险专项整治，着力解决高层建筑消防安全系统性、根源性、普遍性问题……这些标本兼治的举措办法，有力推动了 "查大风险、除大隐患、防大事故"。同时，仍要清醒认识到，我国安全生产基础薄弱，防范化解安全风险任务依然艰巨。为人民群众建设"安全岛"和"生命绿洲"，需要驰而不息。要牢固树立安全发展理念，正确处理安全与发展的关系，大力实施安全发展战略，贯穿城乡规划布局、设计、建设、管理和企业生产经营活动全过程。

在防灾减灾救灾方面，民忧是"防不胜防”，民盼是"固若金汤"。从建立防抗救一体化的新机制，到推进抗灾设防水平的新提升，再到推动综合保障能力的新突破，党的十八大以来，我国防灾的关口更靠前，减灾的基础更牢固，救灾的机制更灵敏，落实"两个坚持、三个转变"防灾减灾救灾理念的成效明显。比如，针对极端灾害天气增多增强给防范工作带来的挑战，各地突出强化预警和应急响应联动，普遍建立直达基层责任人的预警“叫应"机制，提前转移受威胁群众，同时引导社会公众做好防灾避险准备，大大降低了灾害损失；在"利奇马"超强台风应对中，早研判、早部署、早防范，有力有效抢险救援，把造成的损失降到最低。当前我国自然灾害的突发性和异常性愈发明显，极端天气趋强趋重趋频，切实

破解“防不胜防”的问题还需久久为功，为老百姓筑牢固若金汤的安全"堤坝”。

（二）准确识变、科学应变、主动求变

习近平总书记指出"开启全面建设社会主义现代化国家新征程, 立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，面临的风险和考验一点也不会比过去少”①，强调"形势在变、任务在变、工作要求也在变，必须准确识变、科学应变、主动求变”②，要求“各级党委和政府要坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民至上、生命至上，统筹发展和安全，始终保持如履薄冰的高度警觉，做好安全生产各项工作，决不能麻痹大意、掉以轻心”③。这些重大判断和重要指示，为做好应急管理工作指明了方向。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上持续用力，人民生活全方位改善，获得感、幸福感、安全感持续增强。但必须看到，当前我国各类突发事件仍处于易发多发期，公共安全形势比较严峻，应急管理任务依然艰巨繁重。新技术、新业态、新模式、新应用给人民群众带来许多切实的

①《习近平在中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上发表重要讲话强调立志做党光荣传统和优良作风的忠实传人在新时代新征程中奋勇争先建功立业》，《人民日报》2021年3月2日。

②《习近平在深化党和国家机构改革总结会议上强调巩固党和国家机构改革成果推进国家治理体系和治理能力现代化》，《人民日报》2019年7月6日。

③《贯彻落实习近平重要指示精神全国安全生产电视电话会议在京召开》，《人民日报》2022年4月2日。

获得感和满满的幸福感。但日新月异的背后，也有风险隐患的衍生、变异。比如，随着新行业新业态的涌现，以"剧本杀"、"密室逃脱" 为代表的剧本娱乐经营场所快速发展，这些场所分割的空间密闭狭小，往往使用大量可燃材料进行装饰，存在严重的火灾风险，容易出现监管盲区，必须准确识变、科学应变、主动求变。准确识变是防风险的前提，千里之堤、毁于蚁穴，要见事早、看得准、下手先，把风险隐患消除在萌芽状态。科学应变是消除风险的关键，要因势而谋、应势而动、顺势而为，采用现代化技术和系统化措施，有效监测风险，有力抵御风险。主动求变是依靠创新求得主动的重要方法，要创新思路、方法、手段，在变中化险为夷，在变中化危为机。应急管理要因时为法、随事而制，积极适应中国式现代化建设日新月异的新形势，不断研究新情况、积极探索新办法、努力解决新问题，为经济社会高质量发展营造安全稳定环境。

（三）让人民群众获得感成色更足、幸福感更可持续、安全感更有保障

习近平总书记指出："生活过得好不好，人民群众最有发言权。要从人民群众普遍关注、反映强烈、反复出现的问题出发，拿出更多改革创新举措，把就业、教育、医疗、社保、住房、养老、食品安全、生态环境、社会治安等问题一个一个解决好，努力让人民群众的获得感成色更足、幸福感更可持续、安全感更有保障。"①"各级党政主要负责同志要亲力亲为、靠前协调，其他负责同志要认真履行各自

① 习近平：《在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上的讲话》，《人民日报》2020年 10月15日。

岗位的安全职责，层层落实到基层一线，坚决反对形式主义、官僚主义。"①“以作风建设新气象赢得人民群众信任拥护。"②形式主义、官僚主义对人民群众的获得感、幸福感、安全感具有很强的"杀伤力”, 许多灾害事故的背后都有它的影子。应急管理肩负保民平安、为民造福的职责使命，各地区各部门要守土有责、守土尽责，力戒形式主义、官僚主义；应急管理队伍要不畏艰险、不怕牺牲、不辱使命、不负重托，把人民群众获得感、幸福感、安全感的"含金量"作为检验标尺，把守民安、助民生、纾民忧作为工作的出发点和落脚点。

勇于奉献守民安。习近平总书记在二0二三年新年贺词中专门指出："这一年发生的地震、洪水、干旱、山火等自然灾害和一些安全事故，让人揪心，令人难过，但一幕幕舍生取义、守望相助的场景感人至深，英雄的事迹永远铭记在我们心中。”③一大批可歌可泣的英雄模范和先进典型，他们以生命赴使命，用大爱护苍生，构筑起守护生命的"铜墙铁壁"。要以先进模范为榜样，以对人民安危极端负责的精神，积极投身到安全生产、防灾减灾救灾、应急救援等应急管理实践，逆向前行、勇于牺牲、无私奉献、守护民安。

全心全意助民生。一切以人民满意为标准，一切以人民需要为导向，在涉及民生安全的问题上勇于担当，围绕服务基层、服务群众、服务企业、服务社会，在安全教育培训、安全监管执法、事故调查处

理、自然灾害防治、救灾物资调拨、灾后恢复重建等方面，实施一批直接造福于民的项目工程，持续推出便民利企的实招硬招，千方百计守护民生。

热情服务纾民忧。群众利益无小事，为民服务无止境，坚持问题导向，努力打通办实事的堵点、办好事的痛点，着力解决群众的操心事、烦心事、揪心事，从线上"一网通办"，让数据多"跑路"、群众少“跑腿"，到加强精准执法，避免以罚代管、一罚了之、一关了之、让群众为难，真正把实事办好、把好事办实，下大力气解决工作中的形式主义、官僚主义问题，不断提高人民群众满意度。

安全是发展的前提，发展是安全的保障。党的十八大以来, 习近平总书记高度重视统筹发展和安全，作出系列重要论述，要求增强忧患意识，做到居安思危，并将其作为党治国理政的重大原则。深入学习贯彻习近平总书记关于统筹发展和安全的重要论述，对准确理解把握新时代应急管理工作的目标定位，把应急管理工作更好地融入经济社会发展大局，增强驾驭复杂安全形势、应对风险挑战的本领, 以高水平安全服务高质量发展，具有重大意义。

-、贯彻落实总体国家安全观

国家安全是安邦定国的重要基石，是改革发展的前提。统筹发展和安全，首要的是保证国家安全。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央审时度势提出了总体国家安全观这一重大战略思想，不断完善国家安全战略体系，构建国家安全体系框架，深化和拓展了国家安全问题的理论视野和实践领域。总体国家安全观，是党和人民捍卫国家主权、安全、发展利益百年奋斗实践经验和集体智慧的结晶，是指导防范化解风险挑战、实现中华民族伟大复兴的强大思想武器, 是新时代国家安全的制胜之道，也是做好新时代应急管理工作的根本遵循。

（一）保证国家安全是头等大事

习近平总书记强调："我们党要巩固执政地位，要团结带领人民坚持和发展中国特色社会主义，保证国家安全是头等大事。”①"实现中华民族伟大复兴的中国梦，保证人民安居乐业，国家安全是头等大事。”②"国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提。必须坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程，确保国家安全和社会稳定。"③"没有安全和稳定, 一切都无从谈起。"④

应急管理是贯彻落实总体国家安全观的重要领域，在保证国家安全这个头等大事上承担着重大责任。必须自觉从贯彻总体国家安全观的大局出发来思考和谋划应急管理工作，从国际国内大环境来分析应急管理面临的形势和挑战，防控好风险、服务好发展，深入研究安全生产工作如何更好服务经济社会发展，深入研究如何创新手段提高风险防控成效，在全过程监管中更加重视源头，在全方位监管中更加重视治本，运用制度威力应对风险挑战的冲击。加快现代化的应急指挥、风险防范、应急救援力量和科技、法治、人才、物资保障等体系建设，积极推进应急管理体系和能力现代化，提高风险防控能力，完善风险防控机制，与时俱进认识和把握各种现实的和潜在的重大风

① 《坚持总体国家安全观，走中国特色国家安全道路》，《习近平谈治国理政》第一卷，外文出版社2018年版，第200页。

②《习近平关于总体国家安全观论述摘编》，中央文献出版社2018年版，第10页。

③《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，《习近平著作选读》第一卷，人民出版社2023年版，第43页。

④习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》，人民出版社2016年版，第39页。

深入学习贯彻习近平关于应急管理的重要论述

险，守住不发生系统性、颠覆性风险的底线。

（二）当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富

总体国家安全观是一个内容丰富、开放包容、不断发展的思想体系。习近平总书记指出，"当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂"①，"国家安全涵盖领域十分广泛，在党和国家工作全局中的重要性日益凸显"②。总体国家安全观关键在“总体”，强调的是做好国家安全工作的系统思维和方法，突出的是"大安全”理念，涵盖政治、军事、国土、经济、文化、社会、科技、网络、生态、资源、核、海外利益、太空、深海、极地、生物等诸多领域，而且随着社会发展不断拓展。强调做好国家安全工作的系统思维和方法，加强科学统筹，做到统筹发展和安全、统筹开放和安全、统筹传统安全和非传统安全、统筹自身安全和共同安全、统筹维护国家安全和塑造国家安全，着力解决国家安全工作不平衡不充分的问题。强调国家安全要贯穿到党和国家工作全局各方面、各环节，绝非某一领域、单一部门的职责，必须把安全和发展置于同等重要地位，同步决策部署，同样贯彻落实。党的二十大作出健全国家安全体系的重大部署，把应急管理体系纳入国家安全体系之中，充分彰显了新时代应急管理事业在贯彻总体国家安全观中的重要地位。

总体国家安全观的核心要义，集中体现为"十个坚持"，即：坚

持党对国家安全工作的绝对领导，坚持中国特色国家安全道路，坚持以人民安全为宗旨，坚持统筹发展和安全，坚持把政治安全放在首要位置，坚持统筹推进各领域安全，坚持把防范化解国家安全风险摆在突出位置，坚持推进国际共同安全，坚持推进国家安全体系和能力现代化，坚持加强国家安全干部队伍建设。这"十个坚持"对于加强新时代应急管理工作同样具有重大指导意义。准确把握这一核心要义, 必须充分认识人民安全是国家安全的宗旨，确保始终把人民生命安全放在应急管理工作的首位落到实处，用心用情用力解决好人民群众身边的安全问题，不断夯实国家安全的根基；必须充分认识政治安全是国家安全的根本，各类灾害事故虽然不是政治事件，但若应对处置不力，容易被境内外反动势力放大炒作，损害政府公信力，影响党的执政根基；必须充分认识经济安全是国家安全的基础，安全生产、消防安全等与经济发展息息相关，发生重特大事故，不仅造成经济损失、破坏营商环境，还影响民生就业。要深刻认识把握应急管理与国家安全的关系，不断增强做好应急管理的责任感、使命感和紧迫感。

（三）把防范化解风险挑战摆在突出位置

防范化解风险挑战是贯彻落实总体国家安全观的本质要求。习近平总书记多次强调："要强化风险意识，常观大势、常思大局，科学预见形势发展走势和隐藏其中的风险挑战，做到未雨绸缪。”①"防范化解重大风险，是各级党委、政府和领导干部的政治职责，大家要坚持守土有责、守土尽责，把防范化解重大风险工作做实做细做

①《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，中央文献出版社2020年

好。”①“对各种风险见之于未萌、化之于未发，坚决防范各种风险失控蔓延，坚决防范系统性风险。"②"把防范化解风险挑战摆在突出位置，把困难估计得更充分一些，把风险思考得更深入一些，下好先手棋，打好主动仗。"③

应急管理部门组建以来，认真贯彻落实习近平总书记关于应急管理的重要论述，坚持总体国家安全观，坚决扛起有效防范化解重大安全风险的政治责任，把应急管理工作放在贯彻落实总体国家安全观的大局中来推进，以创新的思路、改革的办法和有力的举措全力防范化解重大安全风险，积极推进应急管理体系和能力建设，探索形成了一整套防范化解重大安全风险的"组合拳"。以时时放心不下的责任感, 推动全面排查安全生产风险隐患，持久开展安全专项整治行动，全面实施自然灾害防治工程，严格规范执法，科学处置突发事件，严肃追责问责，牢牢守住不发生重大安全风险的基本盘，有力有序有效应对一系列重特大灾害事故，切实维护了人民群众生命财产安全和社会稳定。

（四）建设更高水平的平安中国

习近平总书记在党的二十大报告中指出，“夯实国家安全和社会稳定基层基础，完善参与全球安全治理机制，建设更高水平的平安中

国”。这为新时代新征程全面贯彻落实总体国家安全观进一步明确了目标方向。建设更高水平的平安中国，核心是要在更高层次、更大范围上统筹好发展和安全，建设治理效能更强的平安中国，建设安全稳定局面更巩固的平安中国，建设人民更满意的平安中国。这对做好应急管理工作提出了更高的要求。

当前，世界百年未有之大变局加速演进，国内改革发展稳定任务艰巨繁重。特别是我国各类突发事件仍处于易发多发期，公共安全形势依然复杂严峻，做好应急管理工作任重道远。一方面，我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾种多、分布广、频率高、损失重。我国70%以上城市、50%以上人口分布在地震、地质、气象、海洋等灾害高风险区，58%国土面积处于7度以上地震烈度的高风险区，2/3以上的国土面积受到洪涝灾害威胁，全国有28.8万余处地质灾害隐患点。区域性洪涝、旱灾几乎每年都会出现。另一方面，我国目前仍处于工业化、城镇化快速发展阶段，遏制生产安全事故的任务艰巨，危险化学品、道路交通、矿产开采等行业重特大事故时有发生，危及公众生命、健康和财产安全，生产安全事故总量仍然较大。此外，随着我国城市化率不断提高，城市安全形势特别是特大城市、超大城市的安全形势仍需高度重视。

贯彻落实总体国家安全观，建设更高水平的平安中国，必须以更高的站位、更大的力度、更硬的措施全面推进新时代应急管理工作。大力推进应急管理体系和能力现代化，健全风险防范化解机制，从源头上防范化解重大安全风险，加强风险评估和监测预警，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前；坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平；系统提升应急管理队伍素质

能力，抓紧补短板、强弱项，大力培养应急管理人才。更好统筹发展和安全，提高公共安全治理水平，汇聚各方智慧和力量更好服务群众、保障安全，奋力开创应急管理事业发展新天地，为建设更高水平的平安中国作出更大贡献。

二、牢固树立安全发展理念

理念是行动的先导，正确的行动来自正确的理念。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要牢固树立安全发展理念。要正确处理发展与安全的关系，坚持发展与安全并重，把安全发展贯穿国家发展各领域全过程，有效防范和应对处置各种风险挑战考验，为党和国家兴旺发达长治久安提供有力保证。

（一）发展是第一要务，平安是第一需求

习近平总书记强调，"发展是党执政兴国的第一要务。没有坚实的物质技术基础，就不可能全面建成社会主义现代化强国"①，"平安是老百姓解决温饱后的第一需求，是极重要的民生，也是最基本的发展环境"②。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，强调发展是解决我国一切问题的基础和关键，强调发

展必须是高质量发展，必须坚定不移贯彻新发展理念，构建新发展格局，续写了经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹。同时，党中央始终把保持社会平安稳定作为治国理政的重大任务，将公共安全和平安建设置于中国特色社会主义事业发展全局中谋划，推动安全生产和防灾减灾救灾工作取得显著成效，全国生产安全事故总量和重特大事故大幅度下降，自然灾害损失较之前大幅度减轻。我们也必须清醒看到，当前我国发展不平衡不充分问题仍然突出，推进高质量发展还有许多卡点瓶颈；平安建设仍面临诸多重大安全风险挑战，安全生产仍处于爬坡过坎期，各类事故给人民群众安全感造成冲击。

我们必须更加深刻地认识发展是党执政兴国的第一要务，完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚决贯彻落实党的二十大关于推动高质量发展的战略部署，以高质量发展推进和拓展中国式现代化；必须把提高公共安全治理水平作为建设平安中国的关键之举、重中之重，为维护社会稳定编织全方位、立体化的公共安全网，切实提升人民群众的安全指数、幸福指数。

（二）坚持发展与安全并重

习近平总书记指出，"坚持统筹发展和安全，坚持发展和安全并重，实现高质量发展和高水平安全的良性互动”①。这是以习近平同志为核心的党中央着眼"两个大局"、应对风险挑战、确保我国社会主义现代化事业顺利推进的重大战略部署，是对历史上大国兴衰经验的深刻总结，是对我国社会主义现代化建设规律的深刻把握。

①《习近平在中央政治局第二十六次集体学习时强调坚持系统思维构建大安全格局为建设社会主义现代化国家提供坚强保障》，《人民日报》2020年12月13日。

"安全和发展是一体之两翼、驱动之双轮。"①安全是发展的前提, 发展是安全的保障，两者辩证统一、相辅相成、互促共进、不可偏废，共同构成有机统一的整体，不能将其割裂开来。坚持发展与安全良性互动，就是要做到两手都要抓、两手都要硬。但在实际工作中，有的地方存在重发展轻安全的思想，放松安全监管，没有守住安全底线。有的地方本身不具备发展化工产业的基础条件，但由于太急于发展，把因安全问题被淘汰的企业引进来，不仅没有促进发展，反而导致重大事故发生。还有的地方遇到安全事故，搞简单化、"一刀切"， "一人得病、全家吃药"，对相关行业企业一关了之、一停了之，这些做法都违背了安全发展理念。

努力实现发展和安全的动态平衡，要正确处理发展与安全两者的辩证关系，做到发展和安全并驾齐驱、相得益彰。一方面，要把安全贯穿经济社会发展全过程，与发展一同谋划、一同部署，应急管理要主动塑造有利于发展的安全环境，决不能以牺牲人的生命为代价换取发展；另一方面，出台安全防范措施要充分考虑对发展的影响，对各种安全风险要精准研判、精准施策、精准拆弹，开展安全监管执法要科学精细、不能停留于一般化大呼隆抓，防止只管安全、忽视发展。同时，要充分利用发展成果，保障公共安全投入，开展安全科技攻关, 治理安全风险隐患，防范重大灾害事故，夯实安全发展的基础保障。

（三）坚持发展决不能以牺牲安全为代价这条红线

2016年7月，习近平总书记对加强安全生产和汛期安全防范工

①《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，中央文献出版社2020年版，第7页。

作作出重要指示，强调："各级党委和政府特别是领导干部要牢固树立安全生产的观念，正确处理安全和发展的关系，坚持发展决不能以牺牲安全为代价这条红线。经济社会发展的每一个项目、每一个环节都要以安全为前提，不能有丝毫疏漏。"①2016年10月31日，习近平总书记强调："各级安全监管监察部门要牢固树立发展决不能以牺牲安全为代价的红线意识，以防范和遏制重特大事故为重点，坚持标本兼治、综合治理、系统建设、统筹推进安全生产领域改革发展。"②

安全红线是生命线、责任线和高压线。坚守安全红线，要在树牢安全发展理念上坚定自觉，"各级党委和政府、各级领导干部要牢固树立安全发展理念，始终把人民群众生命安全放在第一位，牢牢树立发展不能以牺牲人的生命为代价这个观念。这个观念一定要非常明确、非常强烈、非常坚定”③。要在推动安全发展上务实作风，"抓和不抓大不一样，重视抓、认真抓和不重视抓、不认真抓大不一样。只要大家都认真抓，就可以把事故发生率和死亡率降到最低程度”④。要在严格安全监管上精准发力，健全完善监管机制，创新监管手段，构建全方位的安全监管网络，推动形成科学有效的监管工作格局。要在构建长效机制上持续发力，推动安全规范、安全责任落实到每个岗

①《习近平对加强安全生产和汛期安全防范工作作出重要指示强调守土有责敢于担当完善体制严格监管以对人民极端负责的精神抓好安全生产工作》，《人民日报》 2016年7月21日。

②《习近平对全国安全生产工作作出重要指示强调坚持标本兼治综合治理系统建设统筹推进安全生产领域改革发展》，《人民日报》2016年11月1日。

③《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，中央文献出版社2020年版，第229页。

④《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第 144 页。

位、每个环节，确保安全发展。

（四）切实肩负起"促一方发展、保一方平安"的政治责任

习近平总书记强调："各级党委和政府要切实承担起'促一方发展、保一方平安'的政治责任，以完善食品安全责任制、安全生产责任制、防灾减灾救灾责任制、社会治安综合治理责任制为重点，明确并严格落实责任制，把确保公共安全工作成效作为衡量党政领导班子和领导干部政绩的重要指标。”①"各级党委和政府要增强责任感和自觉性，把自己职责范围内的风险防控好，不能把防风险的责任都推给上面，也不能把防风险的责任都留给后面，更不能在工作中不负责任地制造风险。"②

落实党委政府安全生产责任。习近平总书记强调："安全生产工作，不仅政府要抓，党委也要抓。党委要管大事，发展是大事，安全生产也是大事。安全生产事关人民利益，事关改革发展稳定，党政一把手必须亲力亲为、亲自动手抓。”③党的十八大以来，党中央、国务院先后出台一系列政策措施，推动落实地方党委和政府安全生产责任。2013年、2016年，国务院办公厅先后印发《消防工作考核办法》、《省级政府安全生产工作考核办法》；2016年，国务院安委会印发《安全生产巡查工作制度》。应急管理部组建后，国务院安委会将三项工

作合并开展，每年对各省级政府安全生产和消防工作进行年度考核巡查。2016年，中共中央、国务院印发《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，首次明确地方党委和政府安全生产工作职责，并要求地方各级政府主要负责人担任安全生产委员会主任。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《地方党政领导干部安全生产责任制规定》，明确地方党政领导干部的安全生产职责，并要求县级以上地方各级政府原则上由担任本级党委常委的政府领导干部分管安全生产工作。各地普遍将安全生产纳入高质量发展综合绩效考评，常态化开展巡视巡查，拧紧拧实安全生产责任链条。

落实党委和政府防灾减灾救灾责任。习近平总书记强调："各级党委和政府要全面落实防汛救灾主体责任，各级领导干部要加强应急值守、靠前指挥，坚持人民至上、生命至上，守土有责、守土负责、守土尽责，切实把保障人民生命财产安全放到第一位，努力将各类损失降到最低。"①2016年，中共中央、国务院印发《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》明确："坚持各级党委和政府在防灾减灾救灾工作中的领导和主导地位，发挥组织领导、统筹协调、提供保障等重要作用。” 2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面加强新形势下森林草原防灭火工作的意见》明确，"按照党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责的要求，强化属地责任。地方各级党委加强对森林草原防灭火工作的领导，实行地方政府行政首长负责制，结合落实林长制压实第一责任人森林草原火灾防控责任"。地

方各级党委和政府健全省包市、市包县、县包乡、乡包村五级包保责任，将森林草原防灭火纳入安全生产和消防工作考核内容等，有力推动了防灾减灾救灾责任落实。

三、以新安全格局保障新发展格局

更好统筹发展和安全，加快构建与新发展格局相适应的新安全格局，应急管理必须准确把握推进国家安全体系和能力现代化面临的新的更高要求，着力推动构建全方位、立体化的公共安全网，科学统筹城乡发展和安全、产业发展和安全、区域发展和安全，以高水平安全保障高质量发展。

（一）加快构建全方位、立体化的公共安全网

习近平总书记强调："公共安全连着千家万户，确保公共安全事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局。要牢固树立安全发展理念，自觉把维护公共安全放在维护最广大人民根本利益中来认识，扎实做好公共安全工作，努力为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网。"①安全自古以来就是人类追求的重要目标，是老百姓解决温饱后的第一需求，新时代新征程人民期盼有更好的安全保障。公共安全多个领域涉及应急管理, 加强应急管理工作是实现公共安全目标的重要抓手。加快构建全方位、立体化的公共安全网，全面提升公共安全保障能力，是应急管理

① 《习近平在中共中央政治局第二十三次集体学习时强调牢固树立切实落实安全发展理念确保广大人民群众生命财产安全》，《人民日报》2015年5月31日。

的重要任务。

全方位筑牢公共安全网。坚持科技强安，加强重特大灾害事故发生发展与演化机理、风险感知、监测预警与应急救援等重大理论问题研究，培育和创建国家级安全生产科技创新平台、安全生产装备与服务需求信息平台、技术创新转化交易平台，加强先进安全技术装备、现代化应急救援装备的推广应用，着力打造应急管理支撑公共安全的科技体系。坚持依法治安，优化应急管理法治秩序，健全应急管理法律体系，加强应急管理、安全生产、消防救援标准体系建设，创新安全监管监察执法机制，促进公共安全领域良法善治。坚持文化兴安，建设安全文化教育培训体验基地，以中央主流媒体和《中国应急管理报》等主要媒体为阵地，以"安全生产月”、"全国防灾减灾日"、"119 消防宣传月”等为载体，鼓励安全文化作品创作，广泛开展公共安全公益宣教培训活动，加快培育和普及安全文化。

立体化织密公共安全网。坚持把应急管理贯穿渗透到公共安全各领域全过程。在纵向上，贯通国家、省、市、县、乡镇（街道）、村（社区）和公众等各层级；在横向上，覆盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件各类别；在流程上，衔接预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等各阶段,在技术装备上，服务风险评估、安全检查、抢险救援等各环节，持续提高应急管理水平，有力服务保障公共安全。

（二）切实改变一些地方城市高风险、农村不设防的状况

习近平总书记强调，"要把防灾减灾救灾作为经济社会发展和城乡建设规划的重要内容，建立健全自然灾害综合风险普查评估制度，

提高灾害高风险区域和学校、医院、居民住房、重要基础设施的设防水平，切实改变一些地方城市高风险、农村不设防的状况”①，"提高城市建筑和基础设施抗灾能力、提高农村住房设防水平和抗灾能力”②。提升城乡安全治理水平，是维护公共安全的题中应有之义，也是统筹发展和安全、防范化解重大风险的实践要求。

习近平总书记指出："我国城市安全形势不容乐观，下水道淹死人、楼房倒塌砸死人、各类火灾烧死人的事件时有发生，各地不断出现'楼歪歪'、'楼脆脆'、'楼倒倒'等问题，很让人揪心。"③我国城镇化率已达65.22%,城市发展方式、产业结构和区域布局发生深刻变化，新材料、新能源、新工艺广泛应用，新产业、新业态、新领域大量涌现，流动人口多、高层建筑密集、经济产业集聚等特征越来越明显，城市运行系统日益复杂。城市风险已不再是传统意义上静止孤立的风险，呈现新老风险交织叠加、影响大、高度不确定、综合性强、回旋余地小的特点。特别是一些城市发生洪涝、台风、火灾、爆炸、房屋坍塌、踩踏等重特大灾害事故，暴露出安全风险底数不清、安全风险辨识水平不高、安全管理手段落后、风险化解能力不强等短板。习近平总书记指出，"把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域”④，"要加强城乡安全风险辨识，全面开展城市风险

①《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第152页。

②《习近平在河北唐山市考察时强调落实责任完善体系整合资源统筹力量全面提高国家综合防灾减灾救灾能力》，《人民日报》2016年7月29日。

③ 《做好城市工作的基本思路》，《习近平著作选读》第一卷，人民出版社2023年版, 第413页。

④《做好城市工作的基本思路》，《习近平著作选读》第一卷，人民出版社2023年版, 第414页。

点、危险源的普查，防止认不清、想不到、管不到等问题的发生”①, "要健全城市抗震、防洪、排涝、消防、应对地质灾害应急指挥体系，完善城市生命通道系统，加强城市防灾避难所建设，增强抵御自然灾害、处置突发事件和危机管理能力，形成全天候、系统性、现代化的城市运行安全保障体系”②。贯彻这些要求，就要把应急管理纳入城市安全治理"一盘棋"统筹谋划推进，从完善城市应急指挥机制、加强城市安全风险排查整治、健全监测预警体系、推动安全发展示范城市创建、强化源头防范等方面着手，不断完善治理制度，提升城市安全综合治理效能，助力城市安全发展。

习近平总书记指出："农村枯井、河塘、桥梁、自建房、客运和校车等安全事故时有发生，要全面开展排查治理，提升老百姓安全感。"③"农村不设防"现象在一些地区依然普遍存在，主要表现为：农村地区面临日趋严峻的自然灾害和安全风险问题，尤其西部地区地广人稀，许多农村建筑以自建房为主，一旦遭遇较大地震、洪涝等灾害，极易发生结构性破坏甚至倒塌；农村地区生产力水平较低，公共事业发展和公共保障能力不足，公共安全管理覆盖不全面，应急处置力量薄弱，安全宣教培训相对滞后，应对灾害事故存在短板弱项。习近平总书记强调："提高乡村基础设施完备度、公共服务便利

②《做好城市工作的基本思路》，《习近平著作选读》第一卷，人民出版社2023年版，第 414—415 页。

③ 习近平：《走中国特色社会主义乡村振兴道路》，《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社2018年版，第409页。

度、人居环境舒适度，让农民就地过上现代文明生活。要完善党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，让农村既充满活力又稳定有序。"①建设更高水平的平安乡村，必须落实党中央推进乡村振兴、实现农业农村现代化的战略要求，积极推进农村应急管理体系建设，全面排查农村道路、桥梁、建筑等存量安全风险隐患，认真研究乡村旅游、休闲农业和燃气下乡、农村电网建设等可能带来的增量安全风险，着力防范洪涝、滑坡、泥石流等自然灾害，切实加强县乡村应急管理组织体系、基础工程、重大设施等建设，以安全发展促进推动农业农村现代化。

（三）着力增强现代化产业体系的安全可靠性

习近平总书记在中共二十届中央政治局第二次集体学习时强调: "优化生产力布局，推动重点产业在国内外有序转移，支持企业深度参与全球产业分工和合作，促进内外产业深度融合，打造自主可控、安全可靠、竞争力强的现代化产业体系。"②2023年5月17日，在听取陕西省委和省政府工作汇报时，习近平总书记指出，“积极发展数字经济和现代服务业，加快构建具有智能化、绿色化、融合化特征和符合完整性、先进性、安全性要求的现代化产业体系”③。应急管理要在打造安全可靠的现代产业体系中发挥应有作用。

①《习近平在中央农村工作会议上强调锚定建设农业强国目标切实抓好农业农村工作》，《人民日报》2022年12月25日。

②《习近平在中共中央政治局第二次集体学习时强调加快构建新发展格局增强发展的安全性主动权》，《人民日报》2023年2月2日。

③《习近平在听取陕西省委和省政府工作汇报时强调着眼全国大局发挥自身优势明确主攻方向奋力谱写中国式现代化建设的陕西篇章》，《人民日报》2023年5月18日。

严防生产安全事故导致产业链供应链断裂。增强产业发展的接续性和竞争力，行业企业必须着力提升产业链供应链的稳定性安全性。如果生产上发生重大风险又扛不住，产业安全也就无从保障，经济发展就会严重受阻，国家安全就可能面临重大威胁。要引导相关主导产业和战略新兴产业积极提升基于本质安全和安全韧性的产业综合竞争力和竞争优势，确保在应对处置重大安全风险极端情况下经济仍能正常运转，坚决防范化解因发生重特大生产安全事故而导致产业链供应链断裂乃至经济发展受到重大影响的风险，为推动构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局提供坚实安全保障。

严防产业转移引发事故转移。伴随我国东部产业升级和向中西部转移，产业转移项目安全风险高与承接地区安全管控能力低的矛盾愈发突出，重大安全风险开始在产业转移后集中暴露，中西部安全发展压力随之增加。加强产业转移和项目转移中的风险管控十分重要而紧迫。要管住转移产业增量，推动承接工业园区制定总体规划、产业发展规划和项目准入条件，加快建立完善项目准入管理制度，严把增量准入门槛；治理现有产业存量，实施承接地现有项目安全设计诊断, 优胜劣汰，全面提升本质安全水平；提升园区安全水平，加快推进承接地工业园区安全风险评估复核和"一园一策”整治提升，确保工业园区全部达到一般或较低安全风险等级。

（四）不让局部风险演化为区域性或系统性风险

习近平总书记强调，"各种风险往往不是孤立出现的，很可能是相互交织并形成一个风险综合体"，“要加强对各种风险源的调查研

判，提高动态监测、实时预警能力，推进风险防控工作科学化、精细化，对各种可能的风险及其原因都要心中有数、对症下药、综合施策，出手及时有力，力争把风险化解在源头，不让小风险演化为大风险，不让个别风险演化为综合风险，不让局部风险演化为区域性或系统性风险，不让经济风险演化为社会政治风险，不让国际风险演化为国内风险"。①

党的十八大以来，习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大区域发展战略，加快推进海南自由贸易港建设，进一步完善支持西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展的政策体系，推动建立健全区域协调发展体制机制。在区域发展的过程中，各种矛盾风险挑战源、各类风险挑战点是相互交织、相互作用、相互影响的，如果防范不及时、应对不得力，就会传导、叠加、演变、升级，使局部的矛盾风险挑战发展成全局性的矛盾风险挑战。

坚决守住不发生区域性、系统性风险的底线，在经济社会发展中，各级党委政府要着眼塑造有利于区域经济发展的安全环境，促进发达地区和欠发达地区、东中西部和东北地区协同发展，结合各重点区域产业布局情况和安全发展基础、自然环境和灾害防治状况，围绕建立大安全大应急框架，加强重大风险联防联控；各级应急管理部门要充分发挥综合优势，推动全要素、全过程协同联动，提升应急管理整体合力，联合开展跨区域跨流域风险隐患普查，编制联合应急预

① 习近平：《在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话（节选）》，《求是》 2016年第1期。

新时代谋划全面深化改革，必须以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能刀现代化为主轴，深刻把握我国发展要求和时代潮流，把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置，继续深化各领域各方面体制机制改革，推动各方面制度更加成熟更加定型，推进国家治理体系和治理能力现代化。

--习近平总书记在党的十九届四中全会上所作的《关于〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉的说明》（2019年 10月28日）

党的十八大以来，习近平总书记立足党和国家事业发展全局，站在维护国家安全和社会稳定的战略高度，亲自谋划推进安全生产、防灾减灾救灾、消防救援领域改革发展，亲自部署实施了一系列具有根本性、开创性、长远性的重大举措，推动组建应急管理部，应急管理体制机制发生重大变革，应急管理体系逐步完善，防抗救能力一体化显著增强，改革成效在防控重大风险中得到充分检验，创造了许多抢险救灾的奇迹，我国应急管理体制机制的特色和优势在实践中日益显现。新时代新征程，要持续深化应急管理体制机制改革，使各方面制度更加科学、更加完善，为推进我国应急管理体系和能力现代化提供不竭动力。

一、组建应急管理部门

在2018年党和国家机构改革中，党中央决定组建应急管理部，这是以习近平同志为核心的党中央站在新的历史方位作出的重大决策，是应对复杂安全风险挑战、赢得战略主动的重大举措，具有重大现实意义和深远历史意义。

（一）组建应急管理部门是党中央的重大战略决策

习近平总书记指出，"我国是灾害多发频发的国家，必须把防范

化解重特大安全风险，加强应急管理和能力建设，切实保障人民群众生命财产安全摆到重要位置。为提升防灾减灾救灾能力，将国家安全生产监督管理总局的职责和国办、公安部、民政部、国土资源部、水利部、农业部、林业局、中国地震局涉及应急管理的职责，以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部。主要负责国家应急管理及体系建设，组织开展防灾救灾减灾工作，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作；负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等”，“公安消防部队、武警森林部队转制后，同安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。发生一般性灾害时，由各级政府负责，应急管理部统一响应支援。发生特别重大灾害时，应急管理部作为指挥部，协助中央组织应急处置工作”，“坚持一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮，科学设定党和国家机构，正确定位、合理分工、增强合力，防止机构重叠、职能重复、工作重合"。①在2018年党和国家机构改革中，应急管理体制改革涉及职能、机构、人员调整多、任务重，是一次全新的再造重建。

在国家层面，根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》、《深化党和国家机构改革方案》、《国务院机构改革方案》要求, 组建应急管理部，整合原国家安全监管总局、国务院办公厅、公安部、民政部、水利部等11个部门的13项职能，包括5个国家议事协

①习近平：《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》，《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社2018年版，第438—439、432页。

调机构职能，将原公安消防部队、武警森林部队20万官兵转制成为国家综合性消防救援队伍。2018年4月16日，应急管理部正式挂牌。7 月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《应急管理部职能配置、内设机构和人员编制规定》。在地方层面，31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团2018年度全部组建应急管理厅局，市县级应急管理部门2019年底全部完成挂牌，全国省、市、县三级全部组建应急管理部门，基本形成适应新时代要求的应急管理机构职能体系。

（二）组建应急管理部门是科学的制度设计

习近平总书记指出，"只有顺应历史潮流，积极应变，主动求变，才能与时代同行"①，"要用好改革这个关键一招”②，"深化党和国家机构改革，目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系……全面提高国家治理能力和治理水平"③，“现在要把着力点放到加强系统集成、协同高效上来，巩固和深化这些年来我们在解决体制性障碍、机制性梗阻、政策性创新方面取得的改革成果，推动各方面制度更加成熟更加定型”④。实践

① 《改革开放四十年积累的宝贵经验》，《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社 2020年版，第181页。

②《习近平新时代中国特色社会主义思想专题摘编》，党建读物出版社、中央文献出版社2023年版，第211页。

③《切实把思想统一到党的十九届三中全会精神上来》，《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社2020年版，第168—169页。

④《改革越到深处越要担当作为》，《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社2020 年版，第179页。

证明，以习近平同志为核心的党中央决定组建应急管理部门，实现了应急工作的综合管理、全过程管理和应急力量资源的优化管理, 增强了应急管理工作的系统性、整体性、协同性，使应急准备更加充分、能力建设更加集约、应急救援更加高效，提高了国家应急管理水平和防灾减灾救灾能力，推进了国家治理体系和治理能力现代化。

实现应急工作综合管理。组建应急管理部门体现了 "一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的优化、协同、高效原则，改变了 "九龙治水”的工作格局，将分散在多部门的应急管理职责调整由一个部门综合管理，解决了长期以来存在的重救轻防、重短轻长、各管一段、资源分散等问题。组建应急管理部门能够发挥综合应急管理职责，统筹推进相关法律法规政策规划和标准建设并抓好实施，能够强化责任，推动工作落实；急时迅速调动救援队伍并牵头协调各方面力量开展抢险救援，大灾发生后协助中央指定的负责同志开展综合协调工作，能够提高应急救援的效率和水平。组建应急管理部门能够统筹协调形成应急管理工作合力，围绕"全灾种、大应急"，利用安委会、减灾委等议事协调制度机制，发挥应急管理部门综合优势和相关部门专业优势，与有关部门合理界定"防”与"救" 的职责，加强"统"与"分”的衔接，建立重大风险研判、灾情会商、信息共享和协同处置多部门联动机制，进一步提升防灾减灾救灾一体化能力。

实现应急工作全过程管理。组建应急管理部门，专职谋划推动事前防范化解安全风险、强化应急准备，事中快速指挥调度、强化协同应对，事后及时总结评估、强化改进提升，做到了更加有力有

序有效的预防和应急。事前防范准备更充分，通过加强源头防范化解安全风险，强化应急准备做好灾害应对处置，做到预案随时在手, 力量随时集结，装备随时调用，确保一支力量始终厉兵秣马、控箭在弦。事中建立"扁平化"应急指挥模式，构建全国应急救援“一盘棋”指挥机制，健全区域协调联动机制，加强重大风险联防联控，强化军地协同，推动应急抢险救援更加科学高效。事后及时客观开展事故和灾害调查，系统复盘总结，强化举一反三，从力量布局、基础建设、综合保障等方面补齐短板，做到处置一次灾害事故能够推动解决一类问题。

实现应急力量资源优化管理。组建应急管理部门将分散资源整合为综合资源，将低效资源整合为高效资源，解决长期以来低水平重复建设问题，提升应急救援专业化水平和国家综合应急救援能力。在物资装备保障上，更好履行整合优化应急资源和统筹应急物资的职能, 加大物资统筹力度，加强救援装备特别是重型装备升级配备，着力改变以往物资多头储备、多头调度，大型和特种装备缺乏等问题。在队伍能力建设上，整合了改革前分散在各部门、军队、企业等应急救援力量，"攥指成拳"，强化专业化、正规化建设，砥砺战斗意志、提升专业素养、锻造实战能力，打造了面貌一新的应急管理队伍。在信息科技支撑上，全面推进与水利、自然资源、林草、气象等部门的信息互联互通、数据资源共享，推进应急"一张网"上下贯通、"一张图" 持续升级，综合风险监测预警平台储备建成，地震预警速报系统建设加快推进。在社会共治上，调动一切积极因素，提升基层治理能力，加强安全文化建设，健全社会服务体系，引导安全应急产业快速发展，筑牢防灾减灾救灾人民防线。

（三）组建应急管理部门是顺应形势发展的客观需要

习近平总书记指出："这次组建自然资源部、生态环境部、退役军人事务部、应急管理部、国家医疗保障局、国家国际发展合作署、国家移民管理局等，都是既考虑了解决当前最突出的问题，也考虑了顺应形势发展需要。这是立足党和国家事业全局作出的部署，既着眼于解决当前突出矛盾和问题，又为一些战略目标预置措施，以适应党和国家事业长远发展要求。"①

顺应了人民群众对安全需求的期待。习近平总书记指出："全面深化改革是我们党守初心、担使命的重要体现。"②"深化党和国家机构改革必须顺应人民群众对美好生活的期待，践行以人民为中心的发展思想"③，"推进任何一项重大改革，都要站在人民立场上把握和处理好涉及改革的重大问题，都要从人民利益出发谋划改革思路、制定改革举措，，④。自然灾害多发频发是我国的基本国情，受独特的地理气候环境影响，地震、地质、台风、洪涝、森林火灾等各类灾害交织, 经济增长、人口集中、城镇化的推进，增加了自然灾害的复杂性、衍生性、严重性，给人民生产生活和经济社会发展带来的冲击和影响更加广泛和深远。我国虽然安全生产形势总体稳定向好，但仍处于脆弱

①《切实把思想统一到党的十九届三中全会精神上来》，《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社2020年版，第170—171页。

②《改革越到深处越要担当作为》，《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社2020 年版,第179页。

③《切实把思想统一到党的十九届三中全会精神上来》，《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社2020年版，第173页。

④《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《习近平谈治国理政》第一卷，外文出版社2018年版，第98页。

期、爬坡期、过坎期，影响安全生产的深层次矛盾和问题还没有根本解决。保护好人民群众生命财产安全，顺应人民对美好生活的向往, 满足人民群众在安全方面日益增长的需要，必须加强对灾害事故防范处置，以更高的标准、更有效的工作体系做好应急管理工作。

提供了实现民族复兴伟业的坚强保障。在世界历史长河中，很多文明、很多国家都遭受过自然灾害威胁，有的甚至因重大自然灾害而消亡。我国历史上因灾害导致社会动荡、朝代更替的例子不胜枚举。习近平总书记指出，"各种风险我们都要防控，但重点要防控那些可能迟滞或中断中华民族伟大复兴进程的全局性风险”①，我国自然灾害防治能力总体还比较弱，提高自然灾害防治能力，是全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的必然要求, 是关系人民群众生命财产安全和国家安全的大事，也是对我们党执政能力的重大考验，必须抓紧抓实。中国共产党立志于中华民族千秋伟业，推进国家治理体系和治理能力现代化，重构应急管理体制机制，为做好应急管理工作、防范化解重大安全风险，提供了坚强的组织保障。

体现了中国特色社会主义制度的优越性。习近平总书记指出： "我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。这是我们成就事业的重要法宝。"②"防灾减灾救灾事关人民生命财产安全, 事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国

家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面。”①党和国家机构改革以来，面对山东寿光严重洪涝灾害、2020年全国严重汛情、河南郑州特大暴雨、西藏林芝森林火灾、重庆多发重发森林火灾、贵州水城特大山体滑坡、云南漾海和青海玛多相继强震以及多个超强台风等重大灾害，全国人民众志成城、团结奋斗，夺取了一场又一场胜利。事实证明，我们党将长期以来积极探索形成的应急管理宝贵经验固化为新的体制机制，是对应急管理工作的加强和发展，不仅可以做到集中力量办大事，在重大灾难面前一方有难、八方支援，还可以做到更加集约高效、更加有力有序有效防控风险，更加体现中国特色社会主义制度优越性。

二、深化应急管理体制机制改革创新

习近平总书记强调："推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。"②2018年党和国家机构改革以来，在党中央坚强领导下，应急管理部门深入学习贯彻习近平总书记关于应急管理的重要论述，坚持

向改革要思路、靠创新谋发展，以逢山开路、遇水搭桥的攻坚精神创造性地开展工作，边组建边应急、边应急边建设、边建设边治本，推动中国特色大国应急管理体系不断完善，有力维护了人民群众生命财产安全和经济社会大局稳定，开启了我国应急管理事业发展的崭新篇章。

（一）理顺应急管理体制机制

深化应急管理体制机制改革是应对日趋复杂的安全风险挑战、赢得战略主动的重大举措。习近平总书记强调："要发挥好应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势，根据职责分工承担各自责任，衔接好'防'和'救'的责任链条，确保责任链条无缝对接, 形成整体合力。”①党的十九届四中全会明确，"构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制"。2018年10月10 0, 习近平总书记主持召开中央财经委员会第三次会议，会议强调，要坚持党的领导，形成各方齐抓共管、协同配合的自然灾害防治格局。这为加强新时代应急管理体制机制改革发展指明了前进方向、提供了根本遵循。

加强"统”、"分"结合。应急管理部门组建以来，根据中央“三定”明确的各部门"分”的职责和“统”的共同职责，不断建立完善防汛抗旱、森林草原防灭火、抗震救灾等议事协调机构工作制度，与相关部门建立自然灾害防治工作部际联席会议和风险联合会商等机制，充分发挥应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势，形

成统筹管理、统分结合的新机制。比如，在主汛期或遇有重大灾害性天气时，由应急管理部门主持会商研判，气象部门负责预报“雨下在哪里”，水利部门负责盯住“水流向哪里"，自然资源部门负责监测“土滑向哪里"，应急管理部门协调做好"人撤向哪里"、"队伍、物资调到哪里”。根据实际需要，组成部门联合工作组、专家组，形成了防灾减灾救灾一体化的部门合力。

加强"防”、"救"衔接。通过深化改革和实践磨合，应急管理部门与相关部门达成一致共识，"防”是各部门的共同责任，涉灾部门落实主体责任；"救"是应急管理部门的主要职责，涉灾部门要救早救小、防止事态扩大。基本形成事前事中事后全程统筹、防灾减灾救灾紧密衔接的工作链条。在中央有关部门指导下，国家防汛抗旱总指挥部、国家森林草原防灭火指挥部、国务院抗震救灾指挥部分别印发健全防汛抗旱、森林草原防灭火、防震减灾救灾等体制机制的意见，厘清了应急管理部门与水利、林草、自然资源等部门“防”与"救"的职责边界，实现了相关部门之间责任链条的无缝对接。

加强"上"、"下"联动。加强对地方应急管理部门的指导协调, 建成投入使用国家应急指挥总部，健全自上而下的应急指挥平台体系和国家、省、市、县四级贯通的应急指挥信息网，指导建立重特大灾害事故和重特大险情信息报告制度、重大风险隐患省部联合远程“会诊”制度、分级响应制度，构建反应灵敏、上下联动的应急管理体系，实现重大灾害事故应对处置上下高效联动。

（二）深化安全生产领域改革

习近平总书记强调，"公共安全无处不在。维护公共安全，必须从建立健全长效机制入手，推进思路理念、方法手段、体制机制创新，加快健全公共安全体系"①，"要加快完善安全生产管理体制，强化安全监管部门综合监管责任，严格落实行业主管部门监管责任、地方党委和政府属地管理责任，加强基层安全监管执法队伍建设”②, "坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，严格落实安全生产责任制，完善安全监管体制”③。习近平总书记的系列重要论述体现了统筹发展和安全的根本要求，指明了深化安全监管监察体制改革的方向。

健全完善安全监管体制。2020年9月、10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家矿山安全监察局职能配置、内设机构和人员编制规定》、《关于调整应急管理部职责机构编制的通知》，在应急管理部增设一个负责危险化学品安全监管的业务司，撤销安全生产基础司，将安全生产执法局更名为安全生产执法和工贸安全监督管理局；国家煤矿安全监察局更名为国家矿山安全监察局，划入非煤矿山安全监督管理职责，设在地方的省级局实行国家矿山安全监察局与省（区、市）政府双重领导、以国家矿山安全监察局为主的

① 《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，中央文献出版社2020年版，第187页。

③《习近平对全国安全生产工作作出重要指示强调坚持标本兼治综合治理系统建设统筹推进安全生产领域改革发展》，《人民日报》2016年11月1日。

管理体制。

构建安全生产制度体系。压实安全生产责任，2018年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《地方党政领导干部安全生产责任制规定》，作为我国安全生产领域第一部党内法规，对地方各级党政领导干部的安全生产职责、考核考察、表彰奖励、责任追究等作出明确规定。2019年2月，国务院公布《生产安全事故应急条例》，对生产安全事故应急准备、应急救援、法律责任等作出明确规定。建立安全预防控制体系，2020年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》，分别从强化安全风险管控、强化全链条安全管理、强化企业主体责任落实、强化基础支撑保障和强化安全监管能力等提出了一系列措施。推动安全生产法治建设，2021年6月40日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》，强调全员安全生产责任制，明确生产经营单位的主要负责人是安全生产的第一责任人，加大对违法行为的惩处力度。

推动执法改革。2020年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化应急管理综合行政执法改革的意见》，将法律法规赋予地方应急管理部门的有关安全生产监管以及应急抢险和灾害救助、防震减灾等方面的行政处罚、行政强制职能进行整合，组建应急管理综合行政执法队伍。2021年3月，应急管理部出台《关于加强安全生产执法工作的意见》，深入推进执法标准化规范化建设。

（三）推进防灾减灾救灾体制机制改革

习近平总书记强调，"要建立高效科学的自然灾害防治体系，提

深入学习贯彻习近平关于应急管理的重要论述

高全社会自然灾害防治能力，为保护人民群众生命财产安全和国家安全提供有力保障”①。以习近平同志为核心的党中央在总结历史经验基础上，着眼中国特色防灾减灾救灾工作新实践，提出了一系列新理念新思想新战略，这是新时代我国防灾减灾救灾理论和实践的升华，是做好新时代防灾减灾救灾体制机制改革的行动指南。党的十八大以来，应急管理部深入贯彻落实中共中央、国务院印发的《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，持续建立健全相关机制，全面提升防灾减灾救灾能力。

建立防范救援救灾一体化工作机制。2022年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面加强新形势下森林草原防灭火工作的意见》，是新中国成立以来首个由党中央、国务院审定印发的关于森林草原防灭火工作的指导性文件，是新体制新机制下做好森林草原防灭火工作的基本遵循，具有里程碑式意义。应急管理部会同有关部门建立重大灾害风险研判、灾情会商、信息共享、协同处置、恢复重建等全过程多部门联动机制，成立国务院督导组，对四川森林草原防灭火工作进行专项整治督导。

构建自然灾害综合风险监测预警机制。2020年5月开始的第一次全国自然灾害综合风险普查，全面获取全国灾害风险要素数据数十亿条，为监测预警、应急指挥、抢险救灾、物资调度等提供数据和科技支撑。2020年6月，应急管理部、国家发展改革委等七部门联合印发《自然灾害监测预警信息化工程实施方案》，初步建成灾害综合风险监测预警平台，依托"天眼”卫星监测系统和重大灾害无人机应

① 《习近平主持召开中央财经委员会第三次会议强调大力提高我国自然灾害防治能力全面启动川藏铁路规划建设》，《人民日报》2018年10月11日。

急合作机制，实现森林火灾、洪涝、台风、地震地质灾害等风险常态化、动态化监测。

建立健全救灾保障机制。建立健全中央、省、市、县、乡五级救灾物资储备体系，建成应急资源管理平台。2019年11月，国家发展改革委、财政部、应急管理部联合印发《关于做好特别重大自然灾害灾后恢复重建工作的指导意见》，完善灾后恢复重建工作保障机制。 2020年6月，应急管理部、财政部联合印发《中央自然灾害救灾资金管理暂行办法》，整合设立中央自然灾害救灾资金，完善资金保障机制。

（四）应急管理体制机制改革成效初显

2018年党和国家机构改革以来，我国应急管理事业发展进入新的历史时期，取得历史性成就、发生历史性变革，实现了体制之变、机制之变、力量之变、成效之变，走出了新时代中国特色应急管理新路子。

实现体制之变。党对应急管理工作的领导全面加强，基本构建起统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制。应急部门发挥综合优势，各相关部门发挥专业优势，形成了协同高效的应急管理工作格局。

实现机制之变。全面建立各领域各环节责任体系，建立健全监测预警、会商研判、力量预置、信息报告、扁平指挥、物资快拨、军地协同、区域联动和防范救援救灾一体化等应急管理机制，搭建横向互联互通、纵向上下贯通的信息化平台，应急管理效能实现质的提升。

实现力量之变。按照构建统一领导、权责一致、权威高效的国家

应急能力体系要求，基本形成以国家综合性消防救援队伍为主力军和国家队、以专业救援队伍为协同、以军队应急力量为突击、以社会力量为辅助的应急力量体系。国家综合性消防救援队伍主动适应"全灾种、大应急"综合救援任务需求，加快补齐专业救援能力短板，强化战斗力标准，在救援理念、组织指挥、能力建设等方面加快转型升级，在一场场大仗硬仗中赢得了社会广泛赞誉。

实现成效之变。新体制新机制新队伍的优势日益显现，风险防范更主动、应急准备更充分、应急救援更高效，应急管理效能持续增强，有力维护了人民群众生命财产安全和经济社会大局稳定，开启了我国应急管理事业发展的崭新篇章。

新时代新征程，深化应急管理体制机制改革创新，要进一步健全统一领导统一指挥的应急管理领导体制，按照常态应急与非常态应急相结合，健全国家应急指挥总部指挥机制，省、市、县建设本级应急指挥部，形成上下联动的应急指挥体系。按照综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的原则，健全中央与地方分级响应机制，明确各级各类灾害事故响应程序。强化部门协同，充分发挥相关议事协调机构的统筹作用，发挥好应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势。健全重大安全风险防范化解协同机制和灾害事故应对处置现场指挥协调机制。持续推进安全监管监察体制改革，健全监管执法体系，推动执法力量向基层和一线倾斜。建立完善消防执法跨部门协作机制，构建消防安全新型监管模式。深化国家综合性消防救援队伍改革，完善统一领导、分级指挥的领导体制，建立中央地方分级指挥和队伍专业指挥相结合的指挥机制。强化区域协同，健全自然灾害高风险地区，以及京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝城市群及长江、

黄河流域等区域协调联动机制，加强重大风险联防联控。强化军地协同，建立联合搜救行动机制，开展常态化联演联训，建立军地联合应急保障机制。

三、建立大安全大应急框架

习近平总书记强调，"建立大安全大应急框架，完善公共安全体系”①。这是以习近平同志为核心的党中央顺应时代发展大势，主动应对复杂风险挑战、深入推进改革创新的重大举措，体现了党中央对提高公共安全治理能力和水平的高瞻远瞩、深谋远虑、科学部署，对应急管理改革发展提出了更高要求，为推动建立与中国式现代化要求相适应的国家应急管理体系和能力创造了新的机遇。

（一）建立大安全大应急框架是健全公共安全体系的重要举措

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终高度重视公共安全工作，科学谋划健全公共安全体系，不断推动深化应急管理体制机制改革，层层推进完善我国应急管理体系。

2015年5月29日，中共十八届中央政治局就健全公共安全体系进行第二十三次集体学习，习近平总书记在主持学习时强调，"自觉把维护公共安全放在维护最广大人民根本利益中来认识，放在贯彻落实总体国家安全观中来思考，放在推进国家治理体系和治理能力现代化中来把握，努力为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治

①《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，《习近平著作选读》第一卷，人民出版社2023年版，第44页。

久安编织全方位、立体化的公共安全网"①。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中强调，"健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力”。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，要建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系，构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确，要全面提高公共安全保障能力，完善国家应急管理体系。党的二十大进一步明确要建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。

建立大安全大应急框架是习近平总书记从贯彻落实总体国家安全观，对健全公共安全体系，提高公共安全治理立体化、精细化水平作出的全局性谋划；是针对我国公共安全复杂严峻形势，特别是影响公共安全的各种风险因素相互作用、相互交织、相互加强的实际，对传统公共安全治理模式进行整体性、系统性改革作出的重大部署。

（二）建立大安全大应急框架是应急管理体系和能力现代化题中应有之义

习近平总书记指出，"推进中国式现代化是一个系统工程，需要

① 《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第 150 页。

第四章深化应急管理体制机制改革

统筹兼顾、系统谋划、整体推进”①。在推进中国式现代化进程中，应急管理是国家治理能力建设亟需加强的领域。应急管理体系是一个国家应对突发事件的理念及相应的体制机制安排，是一整套紧密相连、相互协调的制度体系。应急管理能力是国家拥有的应急管理资源及对其进行合理配置和有效使用的能力，是一个国家应急管理制度执行力的集中体现。

一方面，积极推进应急管理体系和能力现代化，必须坚持整体谋划、系统重塑、全面提升，必须在涵盖各类突发事件、统一的大安全大应急框架下实施，既包括自然灾害类、事故灾难类突发事件，也包括公共卫生类突发事件和社会安全类突发事件；另一方面，现阶段我国应急管理事业改革仍处于不断深化过程中，依然存在着应急管理部门统筹协调力度偏弱、综合性防灾减灾救灾体系不完善、统一应急指挥调度机制仍需健全、基层应急能力和社会共治体系短板明显等绕不开、躲不过的深层次矛盾和问题，迫切需要通过构建大安全大应急框架，打破条块分割、部门独立、地方割裂的传统公共安全治理模式，加强全方位全要素协同联动，提高突发事件防范应对合力，从而推进应急管理体系和能力现代化。

（三）建立大安全大应急框架亟需完善制度发挥应急管理综合优势

习近平总书记就全面深化改革要强化完善制度多次作出重要指示，强调"我们要打赢防范化解重大风险攻坚战，必须坚持和完善中

①《习近平在学习贯彻党的二十大精神研讨班开班式上发表重要讲话强调正确理解和大力推进中国式现代化》，《人民日报》2023年2月8日。

国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，运用制度威力应对风险挑战的冲击”①，"新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重，，②，“要把深化改革攻坚同促进制度集成结合起来，聚焦基础性和具有重大牵引作用的改革举措，加强制度创新充分联动和衔接配套, 提升改革综合效能”③。

建立大安全大应急框架是以习近平同志为核心的党中央全面深化改革，坚持优化、协同、高效原则，从顶层设计上对进一步健全公共安全体系，提高公共安全治理水平作出的制度性安排。公共安全无处不在，应急管理工作涉及方方面面，涉及各行业各领域。建立大安全大应急框架，必须坚持系统观念、全局观念，统筹各方力量和资源, 充分发挥应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势，衔接好 "防”和"救”的责任链条，确保责任链条无缝对接。

通过健全支撑和保障大安全大应急的制度框架，更好地实现应急管理的统分结合、防救协同、上下联动，衔接好各环节的责任链条,

①《关于〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉的说明》，《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社2020年版，第113页。

②《关于〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉的说明》，《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社2020年版，第112页。

③《推动新发展阶段改革取得更大突破、展现更大作为》，《习近平谈治国理政》第四卷，外文出版社2022年版，第234页。

汇聚各方合力，具体做到"五个综合"：强化综合管理，更加注重应急管理、安全生产等方针政策的拟定工作，起草相关法律法规草案, 组织编制和实施国家有关规划，指导应急预案体系建设；强化综合应对，履行国务院安委会、国家防灾减灾救灾委员会等议事协调机构职责，统筹自然灾害防治，强化安全生产综合监管和综合防灾减灾救灾；强化综合救援，建强国家综合性消防救援队伍，统筹相关应急救援力量建设，构建多元化应急救援力量体系，建立国家应急指挥总部机制，加快推进国家区域应急救援中心建设，更好适应"全灾种、大应急"要求；强化综合保障，加强监测预警、指挥调度、应急救援、远程空运、网络通信、安全保障等关键技术研发，加大先进适用装备配备力度，健全应急物资储备体系及配套信息平台，加强应急管理学科建设，培养应急管理人才；强化综合服务，牵头建立统一的应急管理信息系统，健全信息资源获取和共享机制，深化拓展应急管理大数据应用模式，支撑各地区各有关部门应急管理工作。

第五章

着力防范化解重大风险

当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。我们必须坚持统筹发展和安全，増强机遇意识和风险意识，树立底线思维，把困难估计得更充分一些，把风险思考得更深入一些，注重堵漏洞、强弱项，下好先手棋、打好主动仗，有效防范化解各类风险挑战，确保社会主义现代化事业顺利推进。

——习近平总书记在党的十九届五中全会上所作的《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议〉的说明》（2020年10月26日）

习近平总书记指出："我们必须把防风险摆在突出位置，'图之于未萌，虑之于未有'，力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去。"①当前，我国发展和安全面临前所未有的挑战，自然灾害处于风险易发期，安全生产处于爬坡过坎期，新问题新风险不断增加，防范化解重大安全风险形势严峻、任务艰巨。必须强化底线思维、增强忧患意识，推动公共安全治理模式向事前预防转型，贯彻 "两个坚持、三个转变"防灾减灾救灾理念，健全双重预防机制，以高水平安全服务高质量发展，以新安全格局保障新发展格局。

一、坚持底线思维，增强忧患意识

党的十八大以来，习近平总书记多次强调要坚持底线思维、增强忧患意识，着力防范化解重大风险。坚持底线思维、增强忧患意识是我们党从革命、建设、改革中得出的一条重要经验，是我们党战胜各种风险挑战、不断从胜利走向胜利的重要思想方法、工作方法、领导方法，为防范化解重大风险提供了有力思想武器和方法指引。

① 习近平：《在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话（"选）》，《求是》 2016年第1期。

（一）坚持底线思维、增强忧患意识是我们党治国理政的重大原则

习近平总书记指出，"增强忧患意识，做到居安思危，是我们治党治国必须始终坚持的一个重大原则”①，"越是接近目标，越需要全党同志增强信心、劾力同心，保持忧患意识、增强斗争精神，沉着应对各种风险挑战”②，“凡事要从坏处准备，努力争取最好结果，做到有备无患”③。底线思维是我们党在血与火的考验中炼就的政治智慧, 忧患意识是党和国家事业历经磨难而凝结成的历史经验。坚持底线思维、增强忧患意识，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，是习近平总书记治国理政的重要思维方法和工作方法。

全面建设社会主义现代化国家，必须坚持底线思维，增强忧患意识，“于安思危、于治忧乱"，始终保持如履薄冰的谨慎、见叶知秋的敏锐，积极主动防范化解风险。做到不能发生全局性风险，强化各种风险防控，重点防控那些可能迟滞或中断中华民族伟大复兴进程的全局性风险。做到不能发生系统性风险，坚持标本兼治、对症下药，建立健全化解各类风险体制机制。守住不发生重大风险的底线，积极应对国际国内矛盾风险挑战，有效防止各种矛盾风险挑战传导、叠加、演变、升级，使小的矛盾风险挑战发展成大的风险挑战，最终危及党的执政地位、危及国家安全。

（二）坚持底线思维、增强忧患意识是有效应对风险挑战的必然要求

习近平总书记强调："我们必须审时度势，全面把握和准确判断国内国际经济形势变化，坚持底线思维，做好应对各种新挑战的准备。"①"我们共产党人的忧患意识，就是忧党、忧国、忧民意识，这是一种责任，更是一种担当。"②强化底线思维和忧患意识，是应急管理的重要理念和工作方法，是积极应对风险挑战、及时开展隐患治理、有效处置灾害事故的内在要求。

风险挑战一旦应对处置不当，就可能使灾害事故风险演变为系统性风险，使生产安全或自然灾害问题演变为"大安全"问题。因此, 必须增强底线思维，从维护国家安全和社会稳定的“国之大者”出发, 防风险、迎挑战、化危机，主动塑造有利于保障强国建设、民族复兴战略全局的安全环境。必须增强忧患意识，始终保持如履薄冰、如临深渊的高度警觉，深刻认识我国安全形势面临的新变化新挑战新特点，准确识变、科学应变、主动求变，善于化险为夷、化害为利、化危为安，坚决打好打赢防范化解重大安全风险主动仗。必须加强灾害事故规律特点研究，全面掌握重大灾害事故风险隐患底数，努力完善风险识别、评估、监控、预警、处置机制，提高应对风险挑战的系统性、针对性和有效性，做好经受风高浪急甚至惊涛骇浪重大考验的各项准备。

（三）坚持底线思维、增强忧患意识是防范化解重大安全风险的现实需要

习近平总书记指出，"从忧患意识把握新发展理念。随着我国社会主要矛盾变化和国际力量对比深刻调整，必须增强忧患意识、坚持底线思维，随时准备应对更加复杂困难的局面”①，"时刻准备进行具有许多新的历史特点的伟大斗争，知危图安，尽职尽责、勇于担责, 着力破解突出矛盾和问题，有效防范化解各种风险”②。我国应急管理实践证明，只有坚持底线思维、增强忧患意识，以正确的战略策略提高防范化解重大安全风险的前瞻性和科学性，才能牢牢掌握防范化解风险的主动权，做到未雨绸缪、曲突徙薪。

当前，我国发展战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多。要积极采取安全生产预防控制和应对处置措施，提高防范化解传统高危行业和消防领域重大安全风险的能力，提高防范化解城市重大安全风险的能力，提高防范化解新产业、新业态、新领域安全风险的能力，不断适应、主动满足安全生产新形势新任务新要求的现实需要。要积极采取自然灾害预防控制和应对处置措施，提高防范应对暴雨洪涝、高温干旱等季节性重大自然灾害风险的能力，提高防范应对具有较强突发性、链发效应和放大效应的重大自然灾害风险的能力，提高防范应对突破历史纪录、颠覆传统认知的重大自然灾害风险的能力，

①《习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班开班式上发表重要讲话强调深入学习坚决贯彻党的十九届五中全会精神确保全面建设社会主义现代化国家开好局》，《人民日报》2021年1月12日。

② 《中共中央政治局召开民主生活会以认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导全面贯彻落实党的十九大各项决策部署情况为主题进行对照检查》，《人民日报》2017年12月27日。

不断适应、主动满足自然灾害防治新形势新任务新要求的现实需要。

二、贯彻“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念

2015年5月29日，习近平总书记在中共十八届中央政治局第二十三次集体学习时指出："要坚持以防为主、防抗救相结合的方针, 坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提高全社会抵御自然灾害的综合防范能力。"①2016年7月在河北唐山考察时，2016年10月主持召开中央全面深化改革领导小组第二十八次会议、2018年10月主持召开中央财经委员会第三次会议和2019年11月主持中共十九届中央政治局第十九次集体学习时，习近平总书记多次强调"两个坚持、三个转变" 防灾减灾救灾理念。"两个坚持、三个转变”，开辟了我国防灾减灾救灾理论和实践新境界，为做好新时代防灾减灾救灾工作提供了科学理论和根本遵循。

（一）坚持以防为主、防抗救相结合

2020年7月17日，习近平总书记主持召开中共中央政治局常务委员会会议，会议强调："要全面提高灾害防御能力，坚持以防为主、防抗救相结合，把重大工程建设、重要基础设施补短板、城市内涝治理、加强防灾备灾体系和能力建设等纳入'十四五'规划中

①《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第 152 页。

统筹考虑。"①自然灾害的发生不可避免，自然规律难以扭转，但以防为主，建立科学高效的防抗救体系，就能减轻乃至避免灾害造成的损失。这是人类在与自然灾害的斗争中总结形成的宝贵经验。要切实转变重救灾轻减灾观念，科学把握减灾规律，更加突出"防”的前馈和减损作用，同时强化"抗"的意识和能力、"救"的预案和措施，更加注重系统着力、综合施策，全面做好防灾减灾抗灾救灾各环节工作。

（二）坚持常态减灾和非常态救灾相统一

习近平总书记指出："加强组织领导和责任落实，坚持预防预备和应急处突相结合，加强统筹协调，强化协同配合，抓实抓细防汛救灾各项措施。”②坚持预防预备和应急处突相结合，体现了常态减灾和非常态救灾的辩证统一。防灾减灾、抗灾救灾是人类生存发展的永恒课题，我国自然灾害多发频发，坚持常态减灾和非常态救灾两手抓, 是做好防灾减灾救灾工作的重要理念和方法。常态减灾强调的是常态长效减轻灾害风险或损失，非常态救灾注重的是超警戒、超预期等极端情况下的灾害救援救助，两者相互衔接、相互促进。坚持常态减灾和非常态救灾相统一，既要注重平时防范、关口前移，摸清风险底数，加强源头治理，尽最大可能减轻灾害风险、降低灾害损失；又要立足防大灾、抗大险，从预案、机制、力量、物资等方面做好应对大灾巨灾的充分准备，筑牢应对和抵御自然灾害的安全堤坝。

（三）从注重灾后救助向注重灾前预防转变

2023年8月17日，习近平总书记主持召开中共中央政治局常务委员会会议，会议指出："要细化落实中小河流洪水、中小水库度汛、山洪和地质灾害、城乡内涝等薄弱环节防洪保安措施，把各类风险隐患消除在成灾之前；要统筹抓好防汛和抗旱工作，严防旱涝并发、旱涝急转。要果断转移避险，'宁可十防九空，不可万一失防'，关键时候果断撤离转移危险地带群众，进一步细化人员转移避险预案，确保应转尽转、应转早转。"①防范胜于救灾，灾后救得好，不如灾前防得好。实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，必须把防范自然灾害风险的“先手"与应对化解风险挑战的"高招"结合起来，把打好防范抵御自然灾害风险的有准备之战，与打好化险为夷、转危为机的战略主动仗结合起来，统筹发挥各级政府和各有关部门作用，从体制机制、重大工程、应急能力建设等方面补短板强基础，强化重心下移、保障下倾、力量下沉，切实增强自然灾害风险监测预警、综合防治、应急准备的针对性有效性。

（四）从应对单一灾种向综合减灾转变

习近平总书记指出："各种风险往往不是孤立出现的，很可能是相互交织并形成一个风险综合体。"②2016年10月11 0. 习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十八次会议,

会议指出，"推进防灾减灾救灾体制机制改革，必须牢固树立灾害风险管理和综合减灾理念”①。我国自然灾害种类多，在全球气候变暖背景下，多灾种集聚和灾害链特征日益突出，灾害风险的系统性、复杂性持续加剧。比如，暴雨灾害有可能引发泥石流、山体滑坡等次生灾害，甚至还可能引发露天矿山边坡塌陷、井工矿山淹井等事故灾难, 呈现出自然灾害从单一向多元耦合演变、与事故灾难并发等趋势和特点。实现从应对单一灾种向综合减灾转变，必须牢固树立综合减灾意识，认真研究全球气候变化背景下灾害孕育、发生和演变特点，准确把握灾害衍生次生规律，着眼"全灾种、大应急”要求，建立健全综合性防灾减灾救灾机制，强化各类自然灾害防治和减灾工作的统筹协调，有机整合各地区、各行业防灾减灾救灾资源，纳入国家或区域性协同应急方案，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的灾害防范应对工作格局。

（五）从减少灾害损失向减轻灾害风险转变

习近平总书记指出，"要加强对各种风险源的调查研判，提高动态监测、实时预警能力，推进风险防控工作科学化、精细化，对各种可能的风险及其原因都要心中有数、对症下药、综合施策，出手及时有力”②。风险积聚、失控就可能造成灾害，灾害一般由风险叠加、演变而来。减少灾害损失是"治已病”，减轻灾害风险是"治未病"，是

双重预防机制在自然灾害防治领域的推广应用。实现从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，必须建立健全风险研判机制、决策风险评估机制、风险防控协同机制、风险防控责任机制，加强自然灾害发展趋势研究，对可能发生重大自然灾害的区域、致灾因子做到心中有数。深入研究自然灾害防范措施和处置预案，加大对大城市和城市群、生命线工程、重要基础设施等的自然灾害风险排查和整治力度，加强防灾减灾救灾宣传科普和应急避险技能培训，完善巨灾保险制度，增强全社会灾害风险防范意识。

三、健全安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制

习近平总书记指出，"对易发重特大事故的行业领域采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移”①。双重预防机制，是保障安全生产的重要机制，是防范化解重大安全风险、遏制重特大事故的有效手段，也是推动安全生产管理向事前预防转型的重要途径和根本方法。

（一）健全风险和隐患标准体系

习近平总书记指出，"加强和改进安全监管工作……在标准制定、体制机制上认真考虑如何改革和完善”②。健全完善风险和隐患标准体

系是有效防范化解重大安全风险的基础，是加强和改进安全监管工作的重要一环、关键一步，更是推动落实双重预防机制的重要依据和有效保障。

明确标准体系建设要求和职责分工。根据国务院安委会办公室印发的《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》, 应急管理部门协调有关部门制定完善安全风险分级管控和隐患排查治理的通用标准规范，其他负有安全生产监督管理职责的行业部门根据本行业领域特点，分行业制定安全风险分级管控和隐患排查治理的制度规范，明确安全风险类别、评估分级的方法和依据，明晰重大事故隐患判定依据。根据2021年修改的安全生产法，应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门应当根据各自的职责分工，制定相关行业、领域重大危险源辨识标准和重大事故隐患判定标准。

强化高危行业领域标准体系建设。在矿山、危险化学品、建筑施工等相关高危行业领域，制定出台了《关于预判防控煤矿重大安全风险的指导意见（试行）》、《煤矿重大事故隐患判定标准》、《金属非金属矿山重大事故隐患判定标准》、《化工园区安全风险排查治理导则（试行）》、《危险化学品企业安全风险隐患排查治理导则》、《房屋市政工程生产安全重大事故隐患判定标准》等标准规范，指导相关高危行业领域深入开展风险辨识研判和隐患自查自改，推动双重预防机制有效落实。

推动其他有关行业领域标准体系加快完善。借鉴高危行业领域标准体系建设经验，加快推动其他有关行业领域标准体系建设。国务院安委会印发《全国重大事故隐患专项排查整治2023行动总体方案》, 明确要求建立各重点行业领域重大事故隐患判定标准体系，重点推动

燃气、道路运输、隧道施工、商务、医疗、养老、文旅等重点行业领域尽快出台重大事故隐患判定标准，补齐隐患辨识标准缺失的短板, 切实提高风险防范能力和隐患整改质量。

（二）健全风险分级管控机制

习近平总书记指出，“加强分析研判，把握各种潜在风险因素, 主动进行防范化解”①，"要加强对各种风险源的调查研判，提高动态监测、实时预警能力，推进风险防控工作科学化、精细化，对各种可能的风险及其原因都要心中有数、对症下药、综合施策，出手及时有力，力争把风险化解在源头，不让小风险演化为大风险，不让个别风险演化为综合风险，不让局部风险演化为区域性或系统性风险，不让经济风险演化为社会政治风险，不让国际风险演化为国内风险”②。风险分级管控是隐患排查治理的前提和基础，建立风险分级管控机制, 是从源头上化解风险、消除隐患，降低事故发生可能性的重要手段。

全面辨识安全风险。指导各类企业按照有关制度和规范，结合企业类型和特点，制定科学的安全风险辨识程序和方法，全面开展安全风险辨识，合理划分风险点、辨识危险源、确定风险特性，组织对城市公共区域内的安全风险进行全面辨识和评估，明确风险分布情况和可能造成的危害。

科学评定风险等级。对风险引发事故的可能性及后果的严重性进

行定性或定量分析评估，根据评估结果划分风险等级，对安全风险进行分级、分层、分类、分专业管理，逐条制定安全风险管控措施、明确管控责任，对重大危险源和存在重大安全风险的生产经营系统、生产区域和岗位进行重点管控，并强化危险源监测和预警，确保安全风险始终处于受控状态。

严格实施公示警告。建立完善安全风险公告制度，确保风险涉及人员准确掌握安全风险的基本情况及防范、应急措施，对存在重大安全风险的设备、场所和岗位，设置明显警示标志，注明风险内容、级别、危害和应对措施，确保进入公示警告区域的所有人员知风险、会-应急、保安全。

（三）健全隐患排查治理机制

习近平总书记多次强调，"各地区和有关部门要牢牢绷紧安全管理这根弦，采取有力措施，认真排查隐患，防微杜渐，全面落实安全管理措施，坚决防范和遏制各类安全事故发生，确保人民群众生命财产安全”①，"要健全常态化的安全生产检查机制，定期不定期开展不打招呼、一插到底和谁检查、谁签字、谁负责的安全生产大检查，对检查发现的问题要厉行整改，切实消除隐患，确保万无一失”②，"要深入开展安全隐患排查整治，全面抓好安全生产责任制，从源头治起、从细处抓起、从短板补起，筑牢防线，守住底线，不放过任何一

个漏洞，不丢掉任何一个盲点，不留下任何一个隐患”①。隐患排查治理是安全风险分级管控的强化和深入，是防范遏制事故发生的重要手段和基础保障，决不能失防失守。

加强隐患排查。建立完善隐患排查治理制度，制定符合实际的隐患排查治理清单，明确和细化隐患排查的事项、内容和频次，并将责任逐一分解落实，推动全员参与自主排查隐患，尤其要强化对存在重大风险的场所、环节、部位的隐患排查，制定实施企业隐患自查自治的正向激励措施和职工群众举报隐患奖励制度，推动隐患排查走深走实。

注重隐患治理。在隐患整改方面，制定并实施严格的隐患治理方案，做到责任、措施、资金、时限和预案"五落实"，实现隐患排查治理的闭环管理。对于排查发现的重大事故隐患，要立即组织整改落实，同时按规定向负有安全生产监督管理职责的部门报告，事故隐患整治过程中无法保证安全的，应停产停业或者停止使用相关设施设备，及时撤出相关作业人员，必要时向当地人民政府提出申请，配合疏散可能受到影响的周边人员。各地区要建立完善本区域重大事故隐患数据库，严格督查督办、整改落实、对账销号，切实提升安全生产整体预控能力。

严防漏管失控。推进关口前移，科学研判重大安全风险，全面开展隐蔽致灾因素普查，紧盯问题隐患整改。聚焦本地区、本系统、本行业领域易造成群死群伤的风险隐患，以信息化、智能化工具手段, 强化风险分级管控和隐患闭环管理，切实以严格执法推动隐患整改,

重拳出击解决突出问题，确保全面防范、突出重点、条块结合、各负其责，持续夯实遏制重特大事故的坚实基础。

四、推动公共安全治理模式向事前预防转型

习近平总书记指出，"坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”①。这是对公共安全治理模式的整体性重构，为全面提升公共安全治理水平指明了方向。迈上全面建设社会主义现代化国家新征程, 奋力谱写公共安全治理新篇章，必须在事前预防上狠下功夫，有效防范化解重大安全风险，切实维护人民群众生命财产安全和社会稳定。

（一）安全第一、预防为主

《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》将 "坚持源头防范"作为一项基本原则。《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》强调"坚持以防为主、防抗救相结合”。预防为主是安全生产方针的重要内容，也是防灾减灾救灾的重要理念，对有效防范化解重大安全风险、切实提升应急管理水平具有重要的理论意义和实践意义。

生产安全事故和自然灾害具有可防可控性，通过有效的技术和管理手段，防止人的不安全行为、提升物的安全可靠性，可降低事故发

①《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，《习近平著作选读》第一卷，人民出版社2023年版，第44页。

生的概率。同时，在科学认识致灾成因、防灾规律的基础上，通过及时预报灾害信息，提前做好防范工作，可有效减少人民群众生命财产损失。事前预防是一种更经济、更安全、更有效的公共安全策略，必须将其置于应急管理工作的优先位置，实现从"被动防御”向"源头治理、主动防控”转型，从"随机安全”向"本质安全”升级，从“传统安全，，向"智慧安全”转变，从"局部管控”向"系统治理"突破, 有效防范化解安全风险，消除安全隐患，切实遏制重特大事故发生, 最大程度地减少灾害造成的损失。

（二）真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前

习近平总书记指出，"要健全风险防范化解机制，坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前"①。安全风险不断累积的过程，就是风险由量变向质变转化的过程。切实增强风险意识，在风险积累阶段就介入治理，介入越早则能够采取的措施越多、预留空间越大、将损害控制在最低程度甚至不发生损害的可能性越高；通过织密织牢人防、物防、技防网络，从思想观念、制度机制、工作方法、政策保障等方面，采取针对性对策措施，实现安全风险整体降低，乃至全面化解安全风险，达到事前预防目标，提高应急管理工作水平。

突出超前治理。"补牢"不必等到"亡羊"，对危害公共安全的重大风险进行前端处理，采取预防性、防范性、干预性措施和釜底抽薪的方式，加强预测、监测与预警，确保早发现、早报告、早干预，全

面有效防范化解。

突出系统治理。"不谋全局者，不足以谋一域"，把事前预防治理贯穿经济社会发展全过程各方面，严密层级治理和行业治理、政府治理、社会治理相结合的公共安全治理体系，组织动员各方面力量实施社会共治:综合运用法律、行政、经济、市场等手段，落实人防、技防、物防措施，全面提升公共安全治理能力。

突出依法治理。"法者，治之端也"，安全生产法要求"从源头上防范化解重大安全风险"；防震减灾法明确"防震减灾工作，实行预防为主、防御与救助相结合的方针”；防汛条例规定"防汛工作实行 '安全第一，常备不懈，以防为主，全力抢险'的方针”；抗旱条例强调"抗旱工作坚持以人为本、预防为主、防抗结合和因地制宜、统筹兼顾、局部利益服从全局利益的原则”。有效防范和应对各类突发事件，必须始终坚持依法行政、于法有据，更好地发挥法治固根本、稳预期、利长远的引领保障和事前预防作用。

（三）从源头治起、从细处抓起、从短板补起

习近平总书记强调，"从源头治起、从细处抓起、从短板补起, 筑牢防线，守住底线”①。这为防范化解重大安全风险立起了标准、明确了方法，要求应急管理工作必须聚焦防风险、除隐患，强化源头管控、精细管控，补短板、强弱项。

强化源头管控。加强制度建设，发挥制度管源头、管根本、管长远作用，充分利用全国自然灾害综合风险普查成果，科学划定灾害设

防标准，积极探索建立自然灾害红线约束机制；坚持从源头上把好安全准入关，进一步健全重大工程和项目安全风险评估与论证制度、部门联审联查机制，严防化工等高危产业转移安全风险。

强化精细管控。精细分析安全形势，精细研判安全风险，精细制定针对性防范应对措施，健全完善洪涝灾害、地震灾害、地质灾害、森林草原火灾等自然灾害隐患早期识别和巡查督查机制，及时向影响地区发布预警信息，确保第一时间传达到一线岗位和受威胁人群；加强矿山、危险化学品、建筑施工、交通运输、渔业船舶等行业领域风险跟踪分析，精细剖析苗头性事故暴露出的问题，及时组织开展专项治理。

强化短板管控。完善信息化监测预警体系，加强应急减灾卫星遥感监测应用，加快实现卫星、雷达、地面观测站的智慧协同，实施自然灾害监测预警信息化工程，不断消除防灾减灾救灾的短板弱项；聚焦矿山、危险化学品、道路交通等高危行业领域安全生产中存在的突出问题，采取针对性措施，夯实安全基础，强化安全监管执法，不断固底板、补短板。

（四）下好防范化解风险的先手棋

习近平总书记强调，"下好先手棋、打好主动仗，有效防范化解各类风险挑战，确保社会主义现代化事业顺利推进”①。下好先手棋, 是争取防范化解重大安全风险主动权的必然要求，必须摆在更加突出

的位置。面对各种严峻复杂的风险挑战，只有掌握防范化解风险的主动权，才能抢先机、化危机、保平安。

要注重居安思危。"凡事预则立，不预则废。""居安思危，思则有备，有备无患。"只有增强忧患意识，从最坏处着想、向最好处努力，才能从容应对风险，并把风险带来的损害降到最低程度。

要把握安全规律。事物发生发展总有其规律可循，应急管理也不例外，要在风险排查中找准重点，在隐患治理中找到规律，在安全事件对比中找出异同，做到风险出现时及时化解，隐患显现时及时消除，牢牢守住安全底线。

要抓早抓小抓苗头。对安全风险点，以更加积极主动的态度，勤检查、细检查、严检查，做到早发现、早通报、早处理，将重大风险消灭在萌芽状态，最大限度把安全问题解决在初始阶段，避免小问题酿成大问题，避免小隐患酿成大事故。

重特大事故直接影响安全生产，严重冲击人民群众的安全感。习近平总书记反复强调，“尽最大努力防范各类重大安全事故的发生”①，"要把遏制重特大事故作为安全生产整体工作的'牛鼻子'来抓”②。学习贯彻习近平总书记重要论述，要深刻认识到重特大事故的严重危害性，把防范和遏制重特大事故的成效，作为检验一个地区经济社会协调发展能力、一个行业领域持续健康发展能力、一个企业科学系统管理能力的重要指标。各地区各部门各单位要把防范和遏制重特大事故这个"牛鼻子”作为安全生产工作的关键环节，在考虑全局性工作时有重中之重的意识，在具体安排上有重中之重的硬招，在调动各方面力量上有重中之重的举措，特别是在压责任、抓整治、重服务、强基础等方面持续发力，以防范和遏制重特大事故为牵引，带动安全生产水平整体提升，牢牢守住安全生产这个基本盘。

一、完善和落实安全生产责任制

习近平总书记强调，"全面抓好安全生产责任制和管理、防范、监督、检查、奖惩措施的落实。要细化落实各级党委和政府的领导责任、相关部门的监管责任、企业的主体责任”①。责任制是安全生产的灵魂。只有织密安全生产责任制度体系，严格落实地方党政领导责任、相关部门监管责任、企业主体责任，才能同心协力筑牢守好安全生产堤坝，有效防范和遏制重特大事故发生。

（一）坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责

2013年11月，习近平总书记指出，"要抓紧建立健全党政同责、一岗双责、齐抓共管的安全生产责任体系，建立健全最严格的安全生产制度”②。2016年10月，习近平总书记对全国安全生产监管监察系统先进集体和先进工作者表彰大会作出重要指示，进一步提出"各级党委和政府要认真贯彻落实党中央关于加快安全生产领域改革发展的工作部署，坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，严格落实安全生产责任制”③。党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责, 这是习近平总书记对安全生产作出的重大制度设计，充分彰显了中国特色社会主义制度优势，深刻体现了安全生产科学管理的内在要求。

健全完善地方党委政府安全生产领导责任制度。党的十八大以来，中央层面制定出台一系列政策措施，明确和加强地方党委政府安全生产领导责任。2016年12月，《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》印发，以中央文件的形式明确了地方党委政府安全生产领导责任。2018年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《地方党政领导干部安全生产责任制规定》，这是安全生产领域第一部党内法规，进一步细化了地方各级党委主要负责人、县级以上地方各级政府主要负责人以及地方各级其他领导干部的安全生产职责。有了制度的引领保障，地方党政领导责任得到持续强化。31 个省级政府和新疆生产建设兵团全部实现由主要负责同志担任安委会主任，有的省份实行党委、政府"一把手"同时担任本级安委会主任的"双主任制”。地方党委政府制定党政领导干部安全生产"职责清单” 和"年度任务清单"并推进落实，省市县各级政府均由担任本级党委常委的政府领导干部分管安全生产工作。

严格落实地方党委安全生产责任。习近平总书记强调，"安全生产工作，不仅政府要抓，党委也要抓。党委要管大事，发展是大事, 安全生产也是大事"①。强化各级党委安全生产责任是我们党的领导优势、组织优势在安全生产领域的集中展现。地方各级党委必须牢固树立安全发展理念，定期组织党委理论学习中心组跟进学习贯彻习近平总书记关于安全生产的重要论述，严格落实《地方党政领导干部安全生产责任制规定》，综合运用巡查督查、考核考察、激励惩戒等措施加强对安全生产工作的组织领导，加大安全生产等约束性指标在经济

社会发展考核评价体系中的权重，将履行安全生产责任情况作为对党委政府领导班子和有关领导干部考核、有关人选考察的重要内容。党委主要负责人是本地区安全生产第一责任人，要亲力亲为、靠前协调，定期主持党委常委会会议研究应急管理部门领导班子、干部队伍、执法力量建设等重大问题，确保加强党的全面领导和安全生产工作的正确政治方向。

严格落实地方政府安全生产责任。在地方党委领导下，地方政府要将安全生产工作作为必须履行的重要职责，坚持发展决不能以牺牲安全为代价，宣传贯彻党和国家安全生产方针政策和法律法规，执行上级和有关部门作出的安全生产决定，把安全发展理念落实到本地区经济社会发展各领域各环节，组织排查治理安全生产风险隐患，纠治安全生产非法违法行为，强化安全生产基础建设，坚决防范和遏制重特大事故发生。地方政府主要负责人与党委主要负责人同为本地区安全生产第一责任人，应当定期或及时主持召开政府常务会议，落实上级和同级党委安全生产决策部署，研判重大安全风险隐患，研究安全生产领域突出问题，制定安全生产政策措施，部署安全生产执法检查、重大隐患排查、专项整治和打非治违等工作，把安全生产抓实抓细。

持续强化"一岗双责”和齐抓共管合力。在地方党委政府"一把手”亲自抓的引领带动下，党委政府其他负责同志要严格落实"一岗双责"要求，抓细抓实分管行业领域安全生产工作。分管安全生产工作的副职领导是本地区安全生产责任人，负责组织制定贯彻落实安全生产方针政策和法律法规的具体措施，组织开展本地区安全生产监督检查和考核，以及风险隐患排查、应急救援处置、事故调查处理等工作。分管其他工作的党政副职领导，按照职责分工对分管范围内的安

全生产工作负直接领导责任，负责组织分管行业领域、部门单位健全落实安全生产责任制，将安全生产工作与业务工作同时安排部署、同时组织实施、同时监督检查。党委政府领导班子成员在本地区党委和党政主要负责人的领导下，分工合作、齐抓共管、严格履职，形成强大合力。

严肃追究安全生产领导责任和监管责任。《中国共产党问责条例》明确规定，党的领导干部履行管理、监督职责不力，职责范围内发生重特大生产安全事故，造成重大损失或者恶劣影响的，要予以问责。《地方党政领导干部安全生产责任制规定》明确，对发生生产安全事故负有领导责任的，应当根据情况采取通报、诫勉、停职检查、调整职务、责令辞职、降职、免职或者处分等方式问责；涉嫌职务违法犯罪的，由监察机关依法调查处置。失职追责是安全生产责任制度的内在要求，具有惩前農后、警钟长鸣的重要作用。安全生产十五条硬措施规定，对不认真履行职责，发生较大及以上生产安全事故的，不仅要追究直接责任，而且要追究地方党委和政府领导责任、有关部门的监管责任，特别是重特大事故要追究主要领导、分管领导的责任。对非法煤矿、违法盗采等严重违法违规行为没有采取有效制止措施甚至放任不管的，要依规依纪依法追究县、乡党委和政府主要负责人的责任，构成犯罪的移交司法机关追究刑事责任。

（二）坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全

习近平总书记强调，"坚持最严格的安全生产制度，什么是最严格？就是要落实责任。要把安全责任落实到岗位、落实到人头，坚持

管行业必须管安全、管业务必须管安全，加强督促检查、严格考核奖惩，全面推进安全生产工作”①。之后进一步要求“管生产经营必须管安全”，由此形成"三管三必须"，并纳入《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》和2021年修改的安全生产法。这一规定是对很多重特大事故“血的教训”的科学总结，有利于强化行业监管、配优行政资源、拧紧监管链条，是做好安全生产工作、防范遏制重特大事故的专业要求和责任界定。

强化行业监管。习近平总书记强调，"要发挥好应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势，根据职责分工承担各自责任”②。没有哪一个部门能够独自承担所有行业领域的安全监管职责。应急管理部门承担综合监管职责，并不取代有关部门的行业监管职责，还要充分发挥各部门的专业优势，形成综合监管、行业监管有机融合的协同效应和工作合力。在实际工作中，有的部门对"三管三必须"理解把握存在偏差，有的甚至片面认为只用管行业或管业务、不用管安全，需要进一步深化思想认识、主动上前一步、认真履职尽责。

配优行政资源。安全生产涉及所有行业领域，融会在各项生产经营活动之中。行业和业务主管部门管安全生产，能够更精准地明晰本行业领域的风险隐患，更有针对性地做好安全生产工作；由一个部门管所有行业领域的安全，既不够专业、也不现实、更缺乏效率。"三管三必须"是配优行政资源、节省行政成本、提高行政效率的内在要求和必然选择。

拧紧监管链条。习近平总书记要求，“确保责任链条无缝对接, 形成整体合力”①。防范和遏制重特大事故，必须加强事前事中事后全链条安全监管，防风险、除隐患，及时阻断事故因果链。强化事前监管，严格高危行业领域安全准入条件，严格落实安全生产许可事项和办理程序。严格事中监管，认真开展安全检查，严厉打击非法违法行为。事后严肃追责，对事故发生负有重大责任的相关人员依法严肃追究法律责任。

（三）所有企业都必须认真履行安全生产主体责任

习近平总书记强调："所有企业都必须认真履行安全生产主体责任，做到安全投入到位、安全培训到位、基础管理到位、应急救援到位，确保安全生产。"②加强安全生产工作说到底还是要靠企业。全面落实企业安全生产主体责任，重点落实企业主要负责人安全生产第一责任人责任，广泛落实全员安全生产责任，是做好安全生产工作、防范遏制重特大事故的主要载体和基础支撑。企业主体责任是安全生产责任体系的重中之重。企业作为市场经济活动的主体和直接参与者, 其安全生产职责履行情况特别是企业主要负责人履职情况，直接决定了安全生产状况的好坏。企业落实安全生产主体责任是法定义务，是整个安全生产责任体系的关键环节和重中之重。2021年修改的安全生产法，从企业安全保障、政府监管监察及法律责任等不同层面，专

门对企业安全生产职责进行了具体规定，要求企业落实安全生产主体责任。许多重特大事故都暴露出相关企业落实安全生产主体责任不到位、不履行法定职责甚至知法犯法等问题。2020年4月，国务院安委会组织开展的全国安全生产专项整治三年行动，单独设立"落实企业安全生产主体责任"专题，进一步加大整治力度，推动企业依法履行主体责任。

企业主要负责人是本企业安全生产第一责任人。安全生产法强调，"生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责"，明确了企业主要负责人建立健全并落实本单位全员安全生产责任制、组织制定并实施本单位安全生产规章制度和操作规程、组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划、保证本单位安全生产投入的有效实施等七项职责。根据安全生产十五条硬措施，企业法定代表人、实际控制人、实际负责人，都要严格履行安全生产第一责任人责任。对故意增加管理层级，层层推卸责任、设置追责"防火墙"的，发生重特大事故要直接追究集团公司主要负责人、分管负责人的责任。对发生重特大事故负有主要责任的，在追究刑事责任的同时，明确终身不得担任本行业单位主要负责人。国务院安委会组织开展的全国重大事故隐患专项排查整治2023行动，突出主要负责人第一责任带动企业全员安全生产责任落实，切实提高企业隐患排查和整改质量。

企业全员都是安全生产责任人。安全生产法要求，企业"建立健全全员安全生产责任制和安全生产规章制度"。全面加强企业全员安全生产责任制工作，建立起安全生产"层层负责、人人有责、各负其责”的工作体系，是推动落实安全生产主体责任的重要抓手，有利于

减少企业违章指挥、违章作业、违反劳动纪律等现象的发生，防范人为因素造成的生产安全事故。企业安全生产工作不仅仅是本单位安全管理部门、安全管理人员的责任，每个部门、每个岗位、每个员工都不同程度涉及安全生产工作，必须坚持"管生产经营必须管安全"，明确所有层级、各类岗位从业人员的安全生产责任，把安全生产责任有效传导、细化落实到企业生产经营建设全过程的每个岗位、每个层级和每个员工，并通过加强教育培训、强化管理考核和严格奖惩等方式，形成安全生产全员参与、全员负责、齐抓共管的良好局面，营造人人关注安全、人人参与安全、人人监督安全的浓厚氛围。

（四）发挥各级安委会指导协调、监督检查、巡查考核的作用

习近平总书记强调："要发挥各级安委会指导协调、监督检查、巡查考核的作用，形成上下合力，齐抓共管。"①2018年1月23日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议，会议强调，"综合运用巡查督查、考核考察、激励惩戒等措施，强化地方各级党政领导干部’促一方发展、保一方平安'的政治责任”②。这充分体现了习近平总书记对安委会工作的高度重视，要求各级安委会充分发挥统筹协调优势，在推动落实地方党委政府领导责任和行业监管责任

上下更大功夫，推动各方面力量拧成一股绳，提高安全生产工作质量。

安全生产具有复杂性、长期性、反复性等特点，需要各级党委政府从整体上加强组织领导，需要一个机构从具体落实层面来统筹推进安全生产工作，对整体风险加强系统研判和前瞻性研究，凝聚各方力量集中精力"办大事”。安委会作为议事协调机构，承担研究部署、指导协调、监督检查安全生产工作等职责。多年来，各级安委会加强指导协调，逐步建立健全监督检查、巡查考核、约谈通报、挂牌督办等制度机制，在推动健全安全生产责任体系、开展重点行业领域安全风险专项整治、加强安全生产依法治理等方面发挥了重要作用。

加强督导检查和暗查暗访。国务院安委会常态化组织工作组开展督导检查，定期开展32个省级单位全覆盖的现场督导或暗查暗访, 采取"四不两直"、宣传曝光等手段，强化督导检查的权威性。对检查发现的问题隐患移交地方并及时督促其依法严肃查处，并向省级安委会印发整改督办函，督促问题隐患闭环整改到位。

发挥巡查考核“指挥棒”、"风向标"作用。2016年起，组织开展省级政府安全生产工作考核、安全生产巡查。2019年起，按照中央有关规定，将安全生产工作考核、安全生产巡查、消防工作考核合并，统筹实施省级政府安全生产和消防工作巡查考核。2021年起，组织开展国务院安委会成员单位安全生产工作考核。通过对各地区和国务院安委会成员单位量身定制明确具体、简单量化的考核指标，现场深入查找问题，有力推动了各项重点工作落实，解决了一批“久推不动”的重点难点问题。各地区也均参照国家层面做法开展巡查考核工作。

严肃事故挂牌督办和约谈通报。国务院安委会出台《重大事故查

处挂牌督办办法》、《安全生产约谈实施办法（试行）》，发生重大生产安全事故，向有关省级人民政府下发挂牌督办通知书，对事故查处实行挂牌督办，加强督促指导，确保事故结论科学严谨、客观公正。同时，由国务院安委会办公室相关负责人约谈省级人民政府分管负责人或市（州）人民政府主要负责人，就安全生产有关问题进行提醒、告诫并督促整改。针对安全生产突出问题，国务院安委会办公室向有关部门印发建议函，督促采取针对性防范措施。

二、深入开展安全生产专项整治

习近平总书记强调："要推进应急管理体系和能力现代化，深入开展安全生产专项整治，坚决防范重特大安全事故发生。"①贯彻习近平总书记重要指示要求，深入开展安全生产专项整治，就要把解决普遍问题与重点问题结合起来，坚持"以面提点，以点带面"，在健全常态化安全检查机制、加强重点行业领域安全整治、解决突出问题上下功夫，推动防范化解重大安全风险，从根本上消除事故隐患，坚决防范和遏制重特大事故发生。

（一）健全常态化的安全生产检查机制

习近平总书记强调："要健全常态化的安全生产检查机制，定期不定期开展不打招呼、一插到底和谁检查、谁签字、谁负责的安全生产大检查，对检查发现的问题要厉行整改，切实消除隐患，确保万

①《习近平在江苏考察时强调在推进中国式现代化中走在前做示范谱写"强富美高”新江苏现代化建设新篇章》，《人民日报》2023年7月8日。

无一失。"①安全检查是及时发现隐患、治理隐患、预防事故的有效手段。开展常态化、广覆盖的安全生产大检查，是防患于未然、把问题解决在萌芽状态的关键路径，也是各地区各部门各企业安全生产工作的重要载体和方法手段。生产经营是一个持续动态的过程，人机环管等要素时刻处于变化之中，风险隐患"此消彼长"，不可能一蹴而就、一劳永逸，需要压茬推动、持续发力、递进攻坚。在习近平总书记亲自部署推动下，2020年以来，陆续开展全国安全生产专项整治三年行动、全国安全生产大检查、全国重大事故隐患专项排查整治2023 行动，为健全常态化安全生产检查机制"打样子、作示范"，进一步积累了经验，持续夯实和巩固了安全生产基本盘。

深入开展全国安全生产专项整治三年行动。习近平总书记强调： "要针对安全生产事故主要特点和突出问题，层层压实责任，狠抓整改落实，强化风险防控，从根本上消除事故隐患，有效遏制重特大事故发生。”②我国安全生产总体仍处于爬坡过坎期，传统高危行业风险需要进一步有效防控，一些新兴领域新情况新风险又不断涌现。特别是安全发展理念还不够牢固、安全责任落实不够到位、本质安全水平不够高、安全预防控制体系不够完善等瓶颈性、根源性、本质性问题仍未得到根本性解决。2020年4月至2022年底，国务院安委会组织全国各地区、各有关部门和单位，聚焦风险高隐患多、事故易发多发的煤矿、非煤矿山、危险化学品、消防、道路运输、民航铁路等交通

运输、工业园区、城市建设、危险废物等9个行业领域，深入开展安全生产专项整治三年行动，深化源头治理、系统治理和综合治理，完善和落实重在"从根本上消除事故隐患"的责任链条、制度成果、管理办法、重点工程和保障机制，建立安全隐患排查和安全预防控制体系，扎实推进安全生产治理体系和治理能力现代化。三年行动期间，全国生产安全事故起数比整治前三年下降33.6%₀

深入开展全国安全生产大检查。"3 • 21”东航MU5735航空器飞行事故发生后，习近平总书记主持召开中共中央政治局常务委员会会议听取应急处置情况汇报，专题研究部署下一步工作，并发表重要讲话，强调"从实际工作看，仍有一些地方和行业安全责任没有压紧压实，工作措施没有抓实抓到位……要在全国深入开展安全大检查，严厉打击违法违规行为，采取有力措施清除各类风险隐患，坚决遏制重特大事故，确保人民生命财产安全"①。国务院安委会迅速贯彻落实, 组织开展全国安全生产大检查，将安全风险隐患排查整治、项目审批安全红线把守、违法分包转包挂靠资质行为查处、劳务派遣和灵活用工人员安全管理、打非治违工作开展等工作，作为重中之重。国务院安委会组织16个综合检查组，对大检查情况进行督导检查和"回头看”，强化了重点攻坚和整体提升，形成了一批制度成果和经验做法。与此同时，各地、各有关部门和单位开展全面自查和重点领域专项督查，排查风险隐患，精准发现和严厉打击各类安全生产非法违法行为，有力推动了 “查大风险、除大隐患、防大事故"。

深入开展全国重大事故隐患专项排查整治2023行动。2023年以

①《贯彻落实习近平重要指示精神全国安全生产电视电话会议在京召开》，《人民日报》2022年4月2日。

来，随着新冠疫情防控平稳转段，企业全面复工复产，各种不确定因素明显增多，安全生产面临的风险挑战依然严峻复杂。习近平总书记作出重要指示，对排查整改重大隐患、坚决防范遏制重特大事故等提出明确要求。国务院安委会印发《全国重大事故隐患专项排查整治 2023行动总体方案》，围绕切实提高风险隐患排查整改质量、切实提升发现问题和解决问题的强烈意愿和能力水平，不搞"大而全"，避免抓小放大、眉毛胡子一把抓，突出煤矿、非煤矿山、危险化学品、交通运输、建筑施工、消防、燃气、渔业船舶、工贸等重点行业领域，兼顾新业态新领域，聚焦易造成群死群伤的重大事故隐患，开展针对性排查整治。推动重点行业领域重大事故隐患判定标准和重点检查事项应出尽出，强化宣讲解读、执法人员培训。创新日常调度、责任倒査、定期通报、宣传曝光等工作机制，建设自下而上的全国重大事故隐患数据库，推动各地区各部门建立闭环管理机制。各地区、各有关部门和企业迅速行动，结合实际细化工作方案，强化动员部署, 围绕重点任务，在企业自查、部门帮扶、精准执法、巩固提升等方面持续发力，取得实实在在的效果。

实践证明，常态化安全生产检查是我国安全生产工作的重要特色，是标本兼治破解安全生产难题的有效手段，有利于推动各方责任的落地落实，有利于保持打非治违的高压态势，有利于及时发现和有效化解倾向性苗头性问题，有效推动消除了重大安全隐患，有力推动了安全生产形势持续稳定好转。

（二）加强重点行业领域安全整治

习近平总书记要求，"加强对危化品、矿山、道路交通、消防等

重点行业领域的安全风险排查”①，"深入开展专项整治，切实消除隐患”②。党的二十大报告强调，加强重点行业、重点领域安全监管。这就要求抓住关键、找准重点，把防范遏制重特大事故作为首要目标, 以危险化学品、矿山等重点行业、重点领域为突破口开展安全整治, 把风险查清，把问题找准，精确制导、精准发力、常抓不懈。

全面布控，强化危险化学品安全整治。化工生产工艺过程复杂, 反应条件苛刻，危险化学品易燃易爆、有毒有害，安全风险高。当前，我国已成为世界第一化工大国，化学品销售额占全世界的40% 以上，化工产业正处于由大到强的转型期，安全基础薄弱、本质安全水平不高的问题尚未根治。党中央、国务院高度重视，中共中央办公厅、国务院办公厅2020年2月印发了《关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》。各地区各相关部门将防范化解危险化学品安全风险作为重中之重，深入开展危险化学品安全专项整治三年行动和危险化学品安全风险集中治理。整治聚焦"一防三提升”（防控重大安全风险，提升本质安全水平、提升人员技能素质水平、提升信息化智能化管控水平），加强"两重点一重大”（重点监管的危险化工工艺、重点监管的危险化学品，危险化学品重大危险源）安全监管，建立“消地协作"检查督导、高危细分领域管控机制，每年组织对全国7000余家危险化学品重大危险源企业的2.4万余处重大危险源以及硝酸钱和硝化企业开展全覆盖安全专项检查，及时整改问题隐患。针对近年来

出现的新情况新问题，组织开展化工产业转移、化工园区、精细化工 "四个清零"（反应安全风险评估“清零"、自动化控制装备改造“清零”、从业人员学历资质不达标"清零"、人员密集场所搬迁改造“清零”）、非法违法"小化工”、化工企业老旧装置、化工装置带"病”运行、油气储存企业、烟花爆竹、石油天然气开采和油气长输管道等数十个专项整治。这些举措全面强化了源头治理、综合治理、精准治理, 有效防范化解了系统性安全风险，推动全国化工事故总量持续下降。

综合施策，强化矿山安全整治。矿山生产过程中，存在着煤与瓦斯突出、水害、冲击地压、火灾等重大灾害风险，为有效防范重特大生产安全事故，矿山安全监管监察部门始终坚持推进矿山重大灾害超前治理。在瓦斯治理方面，按照"先抽后建、先抽后掘、先抽后采” 原则，推行瓦斯"零超限”目标管理:在水害防治方面，实施可采区、缓采区、禁采区"三区"管理:在冲击地压方面，对采深超千米的冲击地压和煤与瓦斯突出矿井全面排查，消除隐患；在火灾防治方面，重点抓规范动火作业、机电设备管理。同时，深入组织开展"一通三防”、防溃水溃砂、尾矿库"头顶库”、隐蔽致灾因素普查治理等专项检查，有效防控重大灾害事故风险。2023年，矿山安全监管监察部门以“控大风险、除大隐患、治大灾害、防大事故"为目标，一体推进生产、建设、整改矿山安全生产综合整治和重大事故隐患专项排查整治、露天矿山专项整治等工作，聚焦重大灾害治理、采掘接续、露天矿山、尾矿库、运输车辆、外包工程、违规动火作业等重大问题开展专项治理，对检查发现的重大隐患和严重违法违规行为，"由事见人、由矿到企”开展穿透式责任倒查。全国矿山安全监管监察机构检查执法矿次、查处隐患数量、行政处罚数量、责令停产整顿和停止作

业次数均显著增加。

突出重点，强化工贸行业安全整治。工贸企业量大面广，安全基础薄弱，事故总量较大，重特大事故时有发生。各级应急管理部门以坚决遏制重特大事故为目标，以高风险行业领域专项治理为重点，聚焦突出问题，滚动推进，持续深化高温熔融金属、冶金煤气、粉尘涉爆、涉氨制冷、有限空间作业等重点行业领域专项治理。2022年，针对工贸行业事故频发的苗头性、趋势性问题，应急管理部门组织开展了工贸行业安全生产专项整治"百日清零行动"，紧紧围绕钢铁、铝加工、粉尘涉爆3个重点行业领域，精准聚焦"钢8条"、"铝7条"、 "粉尘6条"重大隐患，按照企业自查自改、属地专项检查、市级交叉检查、省级核查抽查、部级督促指导等5个环节开展集中治理攻坚，共排查整改重大隐患6250项。深入开展工贸行业重大事故隐患专项排查整治2023行动，聚焦落实企业主要负责人安全生产"第一责任人"责任、全员安全生产责任、危险作业整治、外包外租整治、应急救援演练等5项重点工作要求，企业严格按照《工贸企业重大事故隐患判定标准》对标对表开展自查，应急管理部门加强帮扶。2023 行动开展以来，全国工贸行业领域共查处各类重大安全隐患5.1万余条，停产停业整顿1762家，取缔关闭93家。

（三）什么问题突出就集中力量解决什么问题

习近平总书记强调："针对暴露出来的问题进行地毯式排查和立体化整治行动，什么问题突出就集中力量解决什么问题。"①习近平总

①《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第 155 页。

书记的重要指示，要求我们坚持问题导向，抓住关键、找准重点、精准发力。我国工业门类齐全，行业领域众多，安全风险量大面广，企业的基础水平、管理能力、专业特点、风险状况千差万别。一些非传统高危行业领域重特大事故时有发生，教训惨重，严重冲击了人民群众的安全感和幸福感。在推进道路交通、建筑施工、水上交通、特种设备等重点行业领域专项整治的基础上，各地区各有关部门聚焦经营性自建房、城镇燃气、消防安全等行业领域和新业态，组织开展安全整治，消除各类安全隐患，有效提升安全生产水平。

集中开展经营性自建房安全专项整治"百日行动，2022年4月 29日，湖南长沙居民自建房发生倒塌事故，造成重大人员伤亡。为全面消除自建房安全隐患，国务院办公厅印发方案，在全国开展自建房安全专项整治"百日行动"，重点排查3层及以上、人员密集、违规改扩建等容易造成重大安全事故的经营性自建房风险隐患，对危及公共安全的经营性自建房快查快改、立查立改。在"百日行动" 基础上，各地继续推进分类整治，消化存量，对存在结构倒塌风险、危及公共安全的，立即停用、封闭处置、现场排险，该拆除的依法拆除，力争用3年左右时间完成全部自建房安全隐患整治。同时, 完善相关制度，严格审批监管，严控增量，逐步建立城乡房屋安全管理长效机制。

组织开展城镇燃气安全专项整治。2023年6月21日，宁夏回族自治区银川市兴庆区富洋烧烤店发生燃气爆炸事故，造成重大人员伤亡。习近平总书记作出重要指示，"以'时时放心不下'的责任感，抓实抓细工作落实，盯紧苗头隐患，全面排查风险。近期有关部门要开展一次安全生产风险专项整治，加强重点行业、重点领域安全

监管，有效防范重特大生产安全事故发生，切实保障人民群众生命财产安全”①。为深刻汲取事故教训，国务院安委会组织开展全国城镇燃气安全专项整治，既整治设施设备环境的"硬伤"，更补上制度管理和从业人员素质的"软肋"。专项整治聚焦企业经营、生产充装、输送配送、用户使用、燃气具生产流通使用、监管执法等各环节，紧盯餐饮企业等人员密集场所燃气安全风险隐患，抓紧解决瓶装液化石油气全链条安全管理的突出问题，统筹推进老化管道更新改造、城市生命线安全工程建设等工作，全面消除燃气安全重大风险隐患。力争到 2025年底前，建立严进、严管、重罚的燃气安全管理机制，完善相关法规标准体系，提升本质安全水平，夯实燃气安全管理基础，基本建立燃气安全管理长效机制。

深入开展消防安全重大风险隐患专项排查整治。2023年3月至4 月间，我国接连发生3起重大火灾事故。为进一步压紧压实消防安全责任，坚决防范和遏制群死群伤火灾事故发生，国家消防救援局在全国集中组织开展消防安全重大风险隐患专项排查整治，将人员密集场所、敏感特殊场所、混合生产经营场所作为重点整治对象，将火源电源管理、安全疏散、初期处置等作为排查整治重点，通过指导单位自查、组织基层排查、推动条线检查、深化消防检查等方式促进重大火灾隐患整改，推动建立消防安全治理长效机制。

积极开展新领域新业态专项整治。随着经济社会快速发展，涌现许多新领域、新产业、新业态，产生许多新问题、新风险、新挑战,

需要及时应对解决。国务院安委会印发文件，进一步明确了有关部门在学校、农村燃气、自助游和自驾游、小型游乐设施、高风险性体育项目等方面，以及电动自行车、玻璃栈道等新领域新业态的安全监管职责。国务院安委办组织开展电化学储能电站安全风险隐患专项整治，消防、住建部门组织开展建筑外墙保温材料专项检查、疏散通道专项综合治理，体育部门组织开展室内冰雪运动场所安全生产专项检查……这些措施强化了相关企业落实安全生产主体责任，有效避免了 "管不到、想不到"的问题，有力推动了防范遏制重特大事故工作。

三、加强安全生产指导帮扶

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。在安全生产工作中，各地区各部门找准发展和安全的动态平衡点，坚持监管与服务相结合，强化服务意识、拓展服务路径、提升服务效能，聚焦重点行业领域和重点地区提供精准安全服务，帮助基层和企业解决安全生产突出问题, 推动提升防范遏制重特大事故能力水平，以高水平安全服务高质量发展。

（一）抓重点、抓关键、抓薄弱环节

习近平总书记指出："维护公共安全，要坚持问题导向，从人民群众反映最强烈的问题入手，高度重视并切实解决公共安全面临的一些突出矛盾和问题，着力补齐短板、堵塞漏洞、消除隐患，着力抓重

深入学习贯彻习近平关于应急管理的重要论述

点、抓关键、抓薄弱环节，不断提高公共安全水平。"①重点行业领域往往事故多发易发，是安全生产工作特别是遏制重特大事故的主攻方向，也是安全生产服务的重点对象，尤其是矿山、危险化学品、工贸等行业企业。对此，应急管理部门面向基层和企业组织开展专家指导服务，深入一线帮助指导企业发现解决问题隐患，传授先进技术经验，推动提升企业安全管理水平，切实做好事故源头防范。

深入开展矿山行业专家会诊和督导帮扶。国家矿山安全监察局组织开展"煤矿安全科技进企业"、煤矿重大灾害风险专家会诊式监察、瓦斯治理专家“会诊”、煤矿会诊式检查与技术服务等活动，为提升煤矿安全科技水平和安全保障能力，促进煤炭行业安全高质量发展发挥了重要作用。组织开展"双50个重点县”（2批各50个重点产煤县）安全攻坚战、煤矿"9+4"（9个重点地区和4个重点企业）和非煤矿山"8+30"（8个重点地区和30个重点县）重点督导帮扶等，实行检查隐患、研判风险、提出建议"三同时”，进行"解剖式"检查和“解读式"反馈，推动各级地方政府及有关部门采取一系列治本措施，破解非法违法开采、瓦斯等级鉴定、双回路供电等一批根本性、深层次、"老大难"问题。

深入开展危险化学品领域专家指导服务。应急管理部组织开展9 轮对53个国家级危险化学品重点县专家指导服务，完成50个化工产业转移重点县、172个化工园区以及硝酸铁、硝化、氟化、光气（光气化）、重氮化、有机硅、多晶硅、苯乙烯、丁二烯、过氧化氢生产、液氯和氯乙烯等高危细分领域专家指导服务，共指导企业1200

余家（次），帮助企业发现问题隐患近9万项，同时带动各省份对 261个省级重点县开展专家指导服务。坚持问题导向，为基层和企业把脉问诊，帮助精准发现问题，提出隐患整改建议，带动基层监管人员和企业技术人员跟学，召开反馈培训会，梳理研判问题，交流经验做法，促进区域安全水平提升。深化"一园一策"、"一企一策”整治, 从安全管理、工艺设计、人员素质等方面追根溯源、对症下药，提出针对性解决措施，指导有关地方和企业补短板、强弱项。组织开展中小油气储存企业安全风险评估整治专家指导服务，共排查出问题隐患 15577项，其中重大隐患229项，核定高风险企业83家、较高风险企业120家、中风险企业158家、低风险企业585家。对烟花爆竹9 个产区70家生产企业开展对标改造提升专家指导服务，共发现问题隐患1646项，其中重大隐患216项，帮扶指导企业落实"一企一策" 改造方案，切实提升了安全基础保障水平。

深入开展有限空间作业专家指导服务。突出蔬菜腌制，皮革、毛皮、羽毛（绒）加工，造纸和印染等企业聚集地区，按照“动员培训、现场会诊、交流研讨、讲评反馈"四位一体模式，深入开展有限空间作业专家指导服务。2022年以来，应急管理部已完成28个重点县专家指导服务工作，各省级应急管理部门按照统一模式对185个重点县开展帮扶指导，市县级应急管理部门对辖区重点企业全面开展指导服务。各省级应急管理部门组织114个专家组，完成指导服务 686家企业，指导整改问题7863项，其中重大隐患290项。市县级应急管理部门指导服务重点企业11012家，指导整改问题62386项，其中重大隐患1632项。通过深入一线、以点带面，帮助企业严格落实有限空间作业安全管控措施，提升企业负责人、监管执法人员发现

问题和解决问题的能力水平，有效遏制了有限空间作业较大事故频发势头。

（二）"吃小灶”查安全生产

2023年3月5日，习近平总书记在全国两会期间参加江苏代表团审议时指出，"江苏的发展，有一段时间，苏南、苏北不对称，苏北在发展冲动下，一度引进一些低端产业。响水，一声暴雷，就是当时埋下的恶果。当时GDP上去了，但为若干年以后的灾害性事件埋下了根"，"我当时说给你们'吃小灶'查安全生产。任何时候我们都不能走那种急就章、竭泽而渔、唯GDP的道路"。①习近平总书记要求对江苏安全生产问题"开小灶"，为破解安全生产深层次矛盾问题、更好统筹发展和安全指明了方向。

彻底整治多年想解决而没有解决的重大风险隐患。抓好安全生产特别是抓好重特大事故防范，必须直面经济长期快速发展积累的深层次问题，正视交织叠加的新旧风险，迎难而上，发现问题、解决问题。自2019年11月起，由应急管理部牵头成立的国务院督导组，与江苏省委省政府同心同向、齐心协力，以前所未有的力度、超乎常规的措施、攻坚克难的劲头，开展了为期一年的集中整治，推动了江苏各类事故大幅下降。不仅安全生产整体水平提高了，而且发展的后劲更足了、空间更大了、质量更高了。就整治力度最大的化工行业而言，该省关停并转1218家不达标的企业，2021年营收却创历史最高, 达到1.36万亿元,同比增长30% _o

①《微镜头•习近平总书记两会“下团组" "任何时候中国都不能缺少制造业"（两会现场观察）》，《人民日报》2023年3月6日。

充分推广运用"开小灶"探索形成的好经验好做法。习近平总书记作出"开小灶”的重要决策部署，为解决江苏安全生产问题提供了行动指南，教给了我们开拓创新解决安全生产突出问题和深层次矛盾的科学方法，对全国安全生产起到了以点带面的放大效应。国务院安委会办公室、应急管理部运用"开小灶”过程中探索形成的经验做法, 集中各有关部门力量，先后组织对贵州、新疆、山东等地开展安全生产督导帮扶，帮助被帮扶的地区找问题、找路子、找方法，进一步筑牢安全发展理念、压紧压实安全责任、健全完善长效机制、有效化解重大风险。比如，2022年初，国务院安委会组成督导帮扶组，分为矿山、建筑施工和燃气、道路交通、水上交通、危险化学品和烟花爆竹、工贸、消防等7个专项组和1个综合组，先后选派620余名专家, 对贵州省安全生产开展专项督导帮扶，共发现风险隐患16036条，其中重大隐患1668条，有力推动集中整治一批重大风险隐患，有效提升了地区整体安全生产水平。

（三）寓服务于监管执法之中

习近平总书记在党的十九大报告中指出，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。落实习近平总书记的重要指示，要坚持监管执法与服务并重，创新监管执法方式，寓服务于监管执法之中，既严格监管，又优化服务，逐步推动企业构建自我约束、持续改进的安全生产内生机制。

以法治服务推动企业主体责任落实。加大普法宣传力度，在监管执法过程中做好法治服务，以案普法、以案释法，以服务促执法，教

育引导全体从业人员特别是生产经营单位主要负责人牢固树立安全生产法治意识，推动履行安全生产主体责任，做到安全投入到位、安全培训到位、基础管理到位、应急救援到位。指导企业依法建立健全从主要负责人到一线岗位员工、覆盖管理和操作岗位的安全生产责任制，严格落实安全生产法律法规各项规定，开展风险隐患自查自改, 帮助企业及时发现消除事故隐患。

以专业服务推动企业安全管理能力提升。用好专家指导服务这一有效手段，对重点企业开展"一企一策"专业指导，针对高危工艺、设备、物品、场所和岗位等安全风险点，帮助企业查找风险管控工作的漏洞和不足，提出改进建议和防范措施，切实帮助企业精准辨识风险、有效管控风险，从而带动提升企业自主开展安全风险辨识评估管控的能力水平。坚持执法与服务相结合，做好执法检查“交流反馈"，针对检查发现的问题隐患，充分向企业说明危害后果并提出专业化整改建议，推动企业不断改进安全管理工作、提升安全管理水平。

以技术服务推动企业安全保障能力提升。建立健全第三方安全生产技术服务制度规范，改革完善安全生产技术服务机构资质管理办法，支持相关机构开展安全生产评价等技术服务，严格实施评价公开制度，进一步激活和规范专业技术服务市场，切实为企业提供优质的安全生产技术咨询、项目评估、人员培训、设备检测等多元化安全服务。鼓励中小微企业订单式、协作式购买运用安全生产管理和技术服务，有效发挥技术服务机构的专业化优势，帮助企业进一步做好制度建设、设备选型、风险评估、安全检查、知识技能培训等相关工作, 进一步夯实企业安全管理基础。

四、夯实安全生产基础

习近平总书记指出："如果安全这个基础不牢，发展的大厦就会地动山摇。"①立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局, 以习近平同志为核心的党中央对安全生产工作提出了更高要求。“求木之长者，必固其根本。"要实现安全发展，必须强基固本，从体系化建设入手，加快织密安全生产保障网。

（一）持续强化安全投入

安全生产投入是安全生产的前提和保障，是决不能被"省掉”的。为此，要建立中央、地方、企业等方面共同承担、各负其责的安全投入长效机制。

加大安全生产投入。中央和大部分地方财政均以不同形式设立了安全生产专项资金。2016年，国家在清理整顿专项资金的情况下, 专门设立安全生产及应急救援资金，并出台《安全生产预防及应急专项资金管理办法》，在中央层面对资金管理和使用提出具体要求。《"十四五"国家安全生产规划》要求，按照中央与地方财政事权和支出责任划分，健全完善财政支持安全生产政策，强化中央和地方财政经费保障，优化安全生产支出结构；集中力量办大事，向监管监察能力建设、重点行业领域风险防控等工作倾斜；实行全面预算绩效管理，加强绩效评价，强化审计监督，把安全生产财政资金管好用好。

完善税收优惠政策。市场经济条件下，政府对安全生产实施监督

①习近平：《把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局》，《求是》2021 年第9期。

深入学习贯彻习近平关于应急管理的重要论述

管理主要依靠法律、行政和经济手段。2018年8月，财政部、税务总局、应急管理部联合印发《安全生产专用设备企业所得税优惠目录（2018年版）》，对企业购置并实际使用安全生产专用设备享受企业所得税抵免优惠政策的适用目录进行适当调整；企业购置安全生产专用设备，自行判断其是否符合税收优惠政策规定条件，自行申报享受税收优惠，相关资料留存备查，税务部门依法加强后续管理；建立部门协调配合机制，切实落实安全生产专用设备税收抵免优惠政策，充分发挥引导推动作用。

建立企业增加安全投入的激励约束机制。2004年制定的《煤炭生产安全费用提取和使用管理办法》，规定煤炭生产安全费用的提取和使用由企业自行管理，以后逐步扩大到烟花爆竹、非煤矿山、危险化学品、民用爆炸物品、交通运输、建筑施工等高危行业领域。2012 年2月修订发布《企业安全生产费用提取和使用管理办法》，扩大到冶金、机械制造、武器装备研制生产与实验（含民用航空及核燃料）等行业领域。2022年11月，财政部、应急管理部再次修订《企业安全生产费用提取和使用管理办法》，新增民用爆炸品生产、电力生产与供应两类行业（企业），调整交通运输、冶金、机械制造三类行业（企业）范围，单列石油天然气开采企业；适度提高煤炭生产、非煤矿山开采、建设工程施工、危险品生产与储存、烟花爆竹生产、机械制造六类行业（企业）安全费用提取标准，有效调动企业增加安全投人的积极性。

级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移，加强应急救援工作，最大限度减少人员伤亡和财产损失。”①构建双重预防机制是企业主要负责人的重要职责，是安全生产标准化体系建设的核心内容，对推动全员全方位全过程安全管理具有重要意义。

加强安全生产标准化建设。安全生产标准化是中国特色的安全管理体系，是强化企业安全生产主体责任、提升企业安全基础管理水平的重要抓手。要推动企业建立并保持安全生产管理体系，全面管控生产经营活动各环节的安全生产工作，实现安全管理系统化、岗位操作行为规范化、设备设施本质安全化、作业环境器具定置化并持续改进。引导企业健全以安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制为核心的安全生产标准化管理体系，进一步夯实安全基础，提高企业本质安全水平。

加强风险分级管控。企业要坚持关口前移，定期组织全体员工开展全过程、全方位的风险辨识，建立健全风险评估制度。针对高风险工艺、高风险设备、高风险场所、高风险岗位和高风险物品，建立分级管控制度，通过实施制度、技术、工程、管理等措施，有效防控各类安全风险，防止风险演变引发事故。

加强隐患排查治理。隐患不除，事故难消。企业针对自身类型和特点，制定隐患排查治理清单，明确和细化隐患排查事项、内容和频次，并将责任逐一落实，采取安全奖惩等有效措施，推动全员系统排查治理生产工艺、设备设施、作业环境、人员行为和管理体系等方面

①《习近平对加强安全生产工作作出重要指示强调坚定不移保障安全发展坚决遏制重特大事故频发势头》，《人民日报》2016年1月7日。

的安全隐患。对于排查发现的重大事故隐患，在向负有安全生产监督管理职责的部门报告的同时，制定并实施严格的隐患治理方案，做到责任、措施、资金、时限和预案"五落实"，实现隐患排查治理闭环管理，坚决防范重特大事故发生。

（三）持续强化人防物防技防

习近平总书记强调："要构建公共安全人防、物防、技防网络, 实现人员素质、设施保障、技术应用的整体协调。"①夯实安全生产基础，必须综合施策，从提升行业企业从业人员安全素质、安全生产装备保障水平、安全科技和信息化支撑能力等方面发力，持续强化安全生产整体防控能力。

提升行业企业从业人员安全素质。煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等所有行业企业从业人员都应当接受安全培训I,熟悉有关安全生产规章制度和安全操作规程，具备必要的安全生产知识，掌握本岗位的安全操作技能，增强预防事故、控制职业危害和应急处置能力。严格企业主要负责人、安全生产管理人员安全生产知识和管理能力考核，以及特种作业人员安全技能培训考核。发挥"三项岗位人员"安全生产考试作用，一体推进政策标准体系、考试内容体系和考务组织体系建设，以考促培，推动公共安全治理模式向事前预防转型。推动重点行业领域规模以上企业组建安全生产管理和技术团队, 加强注册安全工程师等职业资格管理。

提升安全生产装备保障水平。实施安全装备应用试点示范和高风

险行业事故预防装备推广工程，引导高危行业重点领域企业配强安全装备。在矿山、危险化学品、油气输送管道、烟花爆竹、工贸等重点行业领域开展危险岗位机器人替代示范工程建设。比如，在矿山行业，大力推广智能化采掘设备、自动巡检机器人等先进装备应用, 截至2022年底，全国煤矿建成智能化采掘工作面1156个，31种机器人在矿山行业得以应用。在化工行业，鼓励采用微通道反应器、全密闭连续自动生产装置。在烟花爆竹行业，鼓励支持本质安全型机械设备和机械化自动化生产线研发应用。在工贸行业，推广应用湿法除尘工艺、铝加工（深井铸造）自动化监测报警和联锁装置等先进装备。

提升安全科技支撑能力。开展事故预防理论研究和关键技术装备研发，加快成果转化和推广应用。加强政产学研用有机结合，打造安全生产重大科技成果研发、试验、检测、孵化、生产、应用、推广功能完整的安全生产技术支撑链，形成门类齐全、领域广泛、布局合理、支撑有力的支撑平台，促进安全科技转化为保障安全生产的现实生产力。加强安全生产理论和政策研究，运用大数据技术开展安全生产规律性、关联性特征分析，提高安全生产决策科学化水平。

提升安全信息化水平。制定完善安全生产信息化标准规范，提高信息化系统的整体适配度，拓展和深化安全生产数字化应用场景。加强重点行业领域企业安全生产风险监测预警系统建设，实现分级分类、实时监测、动态评估和及时预警。汇聚安全风险感知数据，构建基于工业互联网的安全感知、评估、监测、预警与处置体系。引导矿山、化工等高危行业领域企业开展安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制数字化建设，提升安全管理智能化水平。

（四）持续强化准入退出

习近平总书记指出："要完善安全生产许可制度，严把安全准入关。"①在矿山、危险化学品等高危行业领域实施安全生产许可制度, 是加强安全生产源头监管的重要手段。要坚持安全生产高标准、严要求，招商引资、上项目严把安全准入关，做到不安全的项目不批、不安全的企业不建，同时充分运用法治化、市场化手段以及安全等标准，加快淘汰落后产能，提高安全保障能力。

严格安全准入。加强矿山、危险化学品等高危行业领域和工业园区等重点区域安全管理，建立更加严格规范的安全准入体系，制定 "禁限控"目录。严格建设项目安全设施同时设计、同时施工、同时投入生产和使用制度，健全重大项目决策安全风险评估与论证机制。严格高风险非煤矿山建设项目安全设施设计审查，推动各地明确主要矿种最小开采规模和最低服务年限标准，对低于国家规定中型矿山最低开采规模的非煤矿山，一律不予准入，严防非煤矿山"先天不足"。制定《危险化学品生产建设项目安全风险防控指南》，强化源头准入和本质安全设计，明确危险化学品生产建设项目决策咨询服务，安全审查、建设、试生产、竣工验收等环节安全风险和管控措施。完善危险化学品登记管理数据库和动态统计分析功能，推动建立高危行业领域建设项目安全联合审批制度，强化特别管控危险化学品全生命周期管理。

完善落后产能化解机制。加快淘汰矿山、危险化学品、烟花爆竹

等生产企业落后产能及不符合安全生产强制性标准的工艺技术和装备设施，防范产业升级过程中的系统风险。在矿山行业，坚持淘汰落后与释放先进并重，强力推进非煤矿山淘汰退出一批、整合重组一批、改造提升一批的"三个一批"措施，持续推动矿山产业发展由"多小散乱"逐步向规模化、集约化转变。在危险化学品行业，按照危险化学品企业安全分类整治目录、淘汰落后危险化学品安全生产工艺技术设备目录，全面开展企业安全条件精准化排查评估，严格"一企一策" 治理，实现规范达标一批、改造提升一批、依法退出一批，全国危险化学品生产企业由2008年时最多的2.4万家降至2022年的1.2万家。在烟花爆竹行业，淘汰手工装药等落后工艺和安全条件差的落后企业，全国烟花爆竹生产企业已从2005年的7000多家减少到2022年底的近1500家。落后产能化解退出机制的完善和实施，有力推动了产业转型升级和高质量发展。

第七章

全面提高国家综合防灾减灾救灾能力

同自然灾害抗争是人类生存发展的永恒课题。要更加自觉地处理好人和自然的关系，正确处理防灾减灾救灾和经济社会发展的关系，不断从抵御各种自然灾害的实践中总结经验，落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量，提高全民防灾抗灾意识，全面提高国家综合防灾减灾救灾能力。

——习近平总书记在河北唐山市考察时的讲话（2016年7月28日）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视防灾减灾救灾工作，作出一系列重大决策部署，习近平总书记多次就防灾减灾救灾作出重要指示批示，多次主持召开会议研究部署防灾减灾救灾工作，提出"两个坚持、三个转变"防灾减灾救灾理念，亲自谋划部署实施自然灾害防治"九项重点工程"，对加强洪涝干旱、地震、地质灾害、森林草原火灾等灾害防治，妥善做好灾后救助与恢复重建提出明确要求，为全面提高国家综合防灾减灾救灾能力指明了方向、提供了根本遵循。

-、实施自然灾害防治"九项重点工程”

习近平总书记强调，"加强自然灾害防治关系国计民生，要建立高效科学的自然灾害防治体系，提高全社会自然灾害防治能力，为保护人民群众生命财产安全和国家安全提供有力保障”①。针对自然灾害防治关键领域和薄弱环节，亲自部署、亲自推动实施自然灾害防治 "九项重点工程"，即：实施灾害风险调查和重点隐患排查工程，掌握风险隐患底数；实施重点生态功能区生态修复工程，恢复森林、草

①《习近平主持召开中央财经委员会第三次会议强调大力提高我国自然灾害防治能力全面启动川藏铁路规划建设》，《人民日报》2018年10月11日。

原、河湖、湿地、荒漠、海洋生态系统功能；实施海岸带保护修复工程，建设生态海堤，提升抵御台风、风暴潮等海洋灾害能力；实施地震易发区房屋设施加固工程，提高抗震防灾能力；实施防汛抗旱水利提升工程，完善防洪抗旱工程体系；实施地质灾害综合治理和避险移民搬迁工程，落实好"十三五"地质灾害避险搬迁任务；实施应急救援中心建设工程，建设若干区域性应急救援中心；实施自然灾害监测预警信息化工程，提高多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力；实施自然灾害防治技术装备现代化工程，加大关键技术攻关力度，提高我国救援队伍专业化技术装备水平。这"九项重点工程”是强化防灾减灾救灾能力、抵御各种自然灾害风险的重大战略部署，这些基础性、修复性、加固性、保障性工程，将有力推进自然灾害防治水平的提升。

（一）实施"九项重点工程"意义重大

习近平总书记在党的十九届五中全会上强调："要密切关注那些可能迟滞甚至中断中华民族伟大复兴进程的重大风险，综合研判、统筹谋划、有力应对，尽最大努力避免其发生。”①

实施"九项重点工程"是统筹发展和安全的战略考量。习近平总书记反复告诫全党要居安思危，增强忧患意识，树立底线思维，重点防控可能迟滞或中断中华民族伟大复兴进程的全局性风险。统筹发展和安全，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，必须把重大自然灾害风险作为重要的安全考量。“九项重点工程”不是九

①习近平：《新发展阶段贯彻新发展理念必然要求构建新发展格局》，《求是》2022

个工程，而是由一系列重大工程项目构成的工程体系，既有防汛抗旱水利提升工程等建设类项目，又有自然灾害监测预警信息化、防治技术装备现代化等支撑保障类项目。实施"九项重点工程”，对于全面提升全社会自然灾害综合防御能力，推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展具有深远影响。

实施"九项重点工程"是用大工程保障大安全的重大举措。习近平总书记反复强调，要坚持人民至上、生命至上，从根本上消除事故隐患、从根本上解决问题；"提高灾害高风险区域和学校、医院、居民住房、重要基础设施的设防水平"①，"要加强城乡安全风险辨识, 全面开展城市风险点、危险源的普查，防止认不清、想不到、管不到等问题的发生”②。"九项重点工程"一头连着安全、一头连着民生, 一头连着促发展、一头连着防风险。加快实施“九项重点工程”，建成一批自然灾害防御标志性重点工程，有利于打通防灾减灾救灾的堵点难点，健全自然灾害防治体系，全面提升安全保障支撑能力。

实施"九项重点工程"是提升自然灾害防治能力的迫切需要。我国经济社会快速发展，人口、房屋、基础设施、产业、资源环境等各类承灾体和致灾害因素都在不断发生变化，实施"九项重点工程"，特别是灾害风险普查、地震易发区房屋设施加固、防汛抗旱水利提升等工程，有利于掌握灾害演变规律特点、摸清风险隐患底数、查准抗灾设防能力，有利于服务防灾减灾和应急科学决策，有利于发现自然

灾害防治突出短板和问题，有针对性加强重点领域抗灾设防补短板建设，筑牢夯实自然灾害防治基础。

（二）"九项重点工程"建设取得明显成效

"九项重点工程"启动以来，经国务院同意建立由应急管理部、国家发展改革委、财政部共同牵头，14个部门和单位组成的自然灾害防治工作部际联席会议制度，协调解决"九项重点工程"项目论证和实施中的重大问题，指导、督促有关部门、单位和各地扎实有效推进工程建设，基本完成三年时间明显见效目标。

一灾害风险调查和重点隐患排查工程。国务院办公厅印发《关于开展第一次全国自然灾害综合风险普查的通知》，在全国开展普查调查，全面获取了数十亿条重大自然灾害事件、重点灾害隐患等各类数据，第一次全面摸清了全国房屋建筑、市政设施和森林可燃物载量的"家底”，第一次补齐了灾害数据短板，第一次形成了覆盖"全国一省一市一县一乡镇（街道）一社区（村）一家（户）”的综合减灾能力调查数据集，组织灾害风险评估和防治区划编制，为新时代自然灾害防治提供了科学的决策依据。

一重点生态功能区生态修复工程。8个山水林田湖草沙生态保护修复试点工程基本完成，先期解决了青藏高原、黄土高原等区域生态系统一批突出问题。

一海岸带保护修复工程。完成了一大批红树林、沙质海岸、防护林和连岛海堤修复，建立了海岸带综合防护体系。

一地震易发区房屋设施加固工程。对设防烈度8度以上及重点区域的229个县（市、区）开展了示范性抗震加固工程377万处，形

成了可复制推广的模式。

一防汛抗旱水利提升工程。国务院确定的60座补短板重点城市易涝区段得到基本治理，除险加固8000余座病险水库，大江大河干流及大湖I至IE级堤防达标率提升至84%。

一地质灾害综合治理和避险移民搬迁工程。完成9200余处地质灾害隐患点工程治理、1.4万余处排危除险，组织避险搬迁38万余人。

一应急救援中心建设工程。着眼防范应对地震、森林火灾、洪涝、台风等区域性重特大灾害，按照"一个机构、四个基地"（指挥协调机构，综合救援、实训演练、装备储运、航空保障基地）的功能定位进行规划布局，分别在河北省张家口市、黑龙江省大庆市、湖北省武汉市、广东省潮州市、四川省成都市、甘肃省兰州市开工建设、有序推进。

-自然灾害监测预警信息化工程。优化升级重点地区气象观测站网和水文监测站点，新安装普适型地质灾害监测预警设备2.5万余套，初步形成“空、天、地”一体化、广域覆盖的综合监测感知网络, 3小时内强降水预报准确率提升50%以上，主要江河关键期洪水预报精准度超过90%,地震预警网在重点地区推广覆盖。

-自然灾害防治技术装备现代化工程。在新型应急指挥通信、特种交通应急保障、智能无人应急救援、监测预警和灾害信息获取等方面取得多项重大突破。

（三）久久为功推进"九项重点工程"

2022年4月26日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第十一次会议，听取了 “九项重点工程"实施成效和后续工作建议汇报。

会议强调，要坚持问题导向、目标导向，统筹发展和安全，系统谋划、整体协同，精准补短板、强弱项，优化基础设施布局、结构、功能和发展模式，构建现代化基础设施体系。

各重点工程牵头部门将一大批后续工程项目纳入"十四五”应急体系规划、综合防灾减灾规划及各相关领域规划，围绕解决城乡、区域、行业自然灾害防治不平衡的问题，找准短板，补齐弱项，持续推进实施。

进一步统筹城乡防灾减灾、统一规划实施应急避难场所等设施建设:统筹城市外洪和内涝风险隐患治理，健全防洪排涝设施，推动重点城市易涝积水整治；加强三峡库区及长江沿岸危岩崩塌等地质灾害风险治理工程建设；健全自然灾害综合监测预警体系，拓展卫星遥感、无人机等灾害综合监测手段运用；加大灾害基础研究和关键技术装备研发力度，加快技术装备成果在典型区域、场景中配备应用。

注重在强基础、利长远上下功夫，结合"十四五"应急体系规划、综合防灾减灾规划等各项规划的实施，推动自然灾害防治纳入国土空间利用规划，融入国家重大战略、重大工程，加快实施一批城市防洪排涝、地震易发区房屋设施加固工程等防灾减灾基础设施建设项目，加大重点林区防火道路、隔离带建设，推动自然灾害防治资源向基层倾斜。

二、绷紧防大汛、抗大洪、抢大险、救大灾这根弦

习近平总书记强调，"要把防汛抗洪救灾工作作为重大任务，把确保人民群众生命安全放在首位，绷紧防大汛、抗大洪、抢大险、救

深入学习贯彻习近平关于应急管理的重要论述

大灾这根弦，进一步强化措施、落实责任”①，"突出防御重点。要确保大江大河重要堤防、大中型水库、重要基础设施的防洪安全”②, "坚持预防预备和应急处突相结合，加强统筹协调，强化协同配合, 抓实抓细防汛救灾各项措施”③。党的十八大以来，各级党委政府和有关部门深入贯彻落实习近平总书记重要指示批示，积极构建防汛抗旱新格局，不断完善责任体系，健全防御体系，提升应急处置能力，防汛抗旱救灾工作取得明显成效。

（一）形成统分结合、防救协同的工作格局

习近平总书记指出，"国家防总、各有关部门和单位履职尽责、密切协作"④，并强调"要发挥好应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势，根据职责分工承担各自责任，衔接好'防'和'救' 的责任链条，确保责任链条无缝对接，形成整体合力”⑤。防汛抗旱工作是一项系统性工程，必须牢固树立"一盘棋"思想，为防范化解灾害风险提供全链条支撑，既讲究分工又强调合作，从密切监测雨情水情变化，到强化地质灾害点隐患排查，再到加强行洪河道、蓄滞洪区

①《习近平在河北唐山市考察时强调落实责任完善体系整合资源统筹力量全面提高国家综合防灾减灾救灾能力》，《人民日报》2016年7月29日。

②《习近平就做好当前防汛抗洪抢险救灾工作强调把确保人民群众生命安全放在首位继续全力做好防汛抗洪抢险救灾工作》，《人民日报》2016年7月21日。

③《中共中央政治局常务委员会召开会议研究部署防汛救灾工作》，《人民日报》 2020年7月18日。

④《中共中央政治局常务委员会召开会议研究部署防汛救灾工作》，《人民日报》 2020年7月18日。

⑤《习近平在中央政治局第十九次集体学习时强调充分发挥我国应急管理体系特色和优势积极推进我国应急管理体系和能力现代化》，《人民日报》2019年12月1日。

围堤等巡查防护和应急处置，都要绷紧弦、不松劲。

国家防总充分发挥牵头抓总和统筹协调作用，修订完善国家防总工作规则，制定《国家防汛抗旱应急预案》，明确各成员单位职责，印发健全地方防汛抗旱工作机制的指导意见，推动各级应急管理部门发挥综合优势。各成员单位分工负责，充分发挥专业优势，加强部门联动、央地协作、军地协同，建立风险联合会商研判、防范救援救灾一体化、扁平化应急指挥等工作机制，基本形成了统分结合、防救协同工作格局。

进一步完善统分结合、防救协同工作格局，要紧紧围绕"完善国家应急管理体系"目标，坚持统一指挥、分级负责的原则，健全理顺权责明确、权威高效的防汛指挥体系。强化各级防汛抗旱指挥部统筹协调和牵头抓总作用，各成员单位和有关部门按照职责分工承担各自责任，衔接好"防”和"救”的责任链条。各级防办完善会商研判、信息共享、临灾预警、调度指挥、协同处置等工作机制，充分发挥好参谋助手作用。

（二）完善党政共管、逐级包保的责任体系

习近平总书记强调，"各级党委和政府要切实担负起'促一方发展、保一方平安'的政治责任，严格落实责任制”①，"各级党委和政府要坚持人民至上、生命至上，加强汛情监测，及时排查风险隐患，抓细抓实各项防汛救灾措施”②。防汛责任制是取得防汛抢险胜利的重

要保证，也是历来防汛斗争中行之有效的措施。防汛抢险需要动员和调动各部门各方面的力量，党、政、军、民全力以赴，发挥各自的职能优势，同心协力共同完成。

国家防总、应急管理部紧紧抓住责任制这个"牛鼻子"，多管齐下压实各环节责任，每年汛前及时通报全国防汛抗旱行政责任人以及大江大河、大型及防洪重点中型水库、主要蓄滞洪区、重点防洪城市等防汛行政责任人和沿海地区防台风行政责任人，接受社会监督。各级地方党委和政府发挥防灾救灾的主体责任，强化了行政责任人、分区包保责任人、风险巡查防守责任人三个责任的落实，把责任体系延伸到了最末端，一直延伸到村、社区。

进一步完善党政共管、逐级包保的责任体系，要重点在发挥责任人作用上下功夫，强化防汛抗旱隐患排查、监测预报、预警发布、会商研判、调度指挥全链条职责。继续坚持关口前移，强化预警和应急响应联动，落实直达基层责任人的临灾预警“叫应"机制，确保基层防汛责任人第一时间被叫应。落实预警和应急响应联动机制，针对高等级灾害预警及时启动应急响应，为群众转移避险赢得宝贵时间。深入开展风险隐患排查，加强源头治理、加快整治修复，全面落实工程修复、抢险队伍、应急物资、培训演练、科普宣传等各项防汛举措, 做好应对洪涝干旱台风灾害的万全准备。

（三）健全洪涝灾害防御体系

2020年8月18日，习近平总书记在安徽省蒙洼蓄洪区考察时指出，全面建设社会主义现代化国家，我们要提高抗御灾害能力，在抗御自然灾害方面要达到现代化水平。我国水旱灾害多发频发，水情复

杂、江河治理难度大、治水任务繁重，健全水旱灾害防御体系，提升水旱灾害防御能力需要"软硬并举”，工程性和非工程性防范措施要齐头并进。党的十八大以来，我国不断完善流域防御体系，强化预报预警预演预案措施，成功战胜黄河、长江、淮河、海河、珠江、松花江、辽河、太湖等大江大河大湖严重洪涝灾害，水旱灾害防御能力实现整体性跃升。

在防御工程体系方面，新增水库库容1051亿立方米、5级以上堤防5.65万公里，先后实施了黄河下游防洪工程、西江大藤峡水利枢纽、淮河入海水道二期工程等一批流域防洪工程建设，大江大河基本形成以河道及堤防、水库、蓄滞洪区等组成的流域防洪工程体系，通过综合采取"拦、分、蓄、滞、排"措施，基本具备防御新中国成立以来实际发生的最大洪水能力；通过综合采取“蓄、弓I、提、调、送”等措施，可确保城乡供水安全，最大程度减轻干旱损失。非工程措施上，监测预报预警能力显著提升，全国各类水情站点由 2012年的7万多处增加到2021年的12万处；至2022年9月乡镇地面气象观测站覆盖率达100%,建成10930个国家级地面气象观测站，数量是2012年的4.5倍。长江、黄河、珠江、淮河、松花江等流域水工程实现联合调度，以防洪调度为主兼顾发电调度、航运调度和生态调度的综合调度取得显著效益。

在非工程体系方面，修订国家防汛抗旱应急预案，经国务院批准颁布实施。强化对高温干旱的分类指导，加强旱情发展研究，优先保障群众生活用水需求，调拨使用抗旱物资，加强应急送水保障，帮助解决群众饮水困难。针对极端灾害天气增多增强给防汛抗旱工作带来的挑战，落实部门联合风险会商研判、灾情获取和共享、统一指挥调

度等机制。推动将气象预警作为应急响应启动条件，强化灾害预警和应急响应联动，建立直达基层责任人的临灾预警"叫应"机制，在风险区预置抢险救援力量，提前转移受威胁群众，同时引导社会公众提高防灾避险意识。

进一步健全洪涝灾害防御体系，要针对防汛抗旱面临的主要风险，增强洪水调蓄能力，提高河道泄洪能力，确保蓄滞洪区分蓄洪功能；强化山洪灾害防治，因地制宜推进山洪沟治理；加强城市防洪、重点涝区排涝和沿海防台防潮能力建设，补齐防洪短板弱项；按照应修尽修、注重实用的原则，指导各级防指加快防汛抗旱应急预案修订，重点解决基层预案适用性针对性不强、预警与响应不联动、应急响应行动措施不具体等突出问题；加强应急预案的实战演练，通过演练磨合指挥协调机制，完善联动响应措施。

（四）提升洪涝灾害应急处置能力

习近平总书记指出："要健全体制机制，完善应对预案，加强对极端天气的预警和防范，提高洪涝地质灾害防御和应急抢险救援能力。"①每当防汛抢险最紧要时刻，习近平总书记总是在最关键时刻作出重要指示批示，为防汛抢险工作指明方向。

党的十八大以来，国家防总、应急管理部不断完善应急救援力量体系，全方位推进专业队伍和基层社区应急能力建设，基本构建起以国家综合性消防救援队伍为主力军、有关部门和央企专业救援队伍为协同、解放军和武警部队为突击、社会力量为辅助的抢险救援力量体

①《习近平在辽宁考察时强调在新时代东北振兴上展现更大担当和作为奋力开创辽宁振兴发展新局面》，《人民日报》2022年8月19日。

系:防灾减灾救灾科技、物资、装备等投入的力度逐步加大，应对大灾峰值需求的物资保障能力进一步提升，现代化技术装备配备大幅提高。

进一步提升洪涝灾害应急处置能力，要坚持科技引领，推动抢险救援装备现代化，加快实施《"十四五"国家应急体系规划》，加大政策引领和资金投入，支持抢险救援先进适用装备的研发、应用和配备，全面提高抢险救援的科学化、专业化、智能化水平。强化应急救援队伍战斗力建设，抓紧补短板、强弱项，提高各类灾害事故救援能力。推进国家、流域、区域防汛抢险和应急救援力量建设，完善专业抢险救援力量布局，加强军地力量对接，支持基层组建抢险救援队伍第一时间开展先期处置。加快完善应急物资储备布局，优化储备品种和规模，努力建成统一领导、分级管理、规模适度、种类齐全、布局合理、多元协同、反应迅速、智能高效的全过程多层次应急物资保障体系，提升应急物资保障服务水平。

三、提升防震减灾、抗震救灾能力

习近平总书记指出，"各种风险我们都要防控，但重点要防控那些可能迟滞或中断中华民族伟大复兴进程的全局性风险，这是我一直强调底线思维的根本含义”①，"在同地震灾害斗争的过程中，唐山人民铸就了公而忘私、患难与共、百折不挠、勇往直前的抗震精神。这是中华民族精神的重要体现。我们今天要继续弘扬抗震精神，为

①《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，中央文献出版社2020年版，第16页。

实现全面建成小康社会奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦注入强大精神力量"①。我国地震及灾害特点是地震多、强度大、震源浅、分布广、灾害重。20世纪全球因地震造成120万人死亡，其中我国就达60万人，造成千人以上死亡的地震有22次。我国陆地面积仅占全球陆地面积的7%,却承受了全球35%的7.0级以上大陆强震。提升防震减灾、抗震救灾能力是我国经济社会发展的必然要求。

（一）防震减灾造福人民

习近平总书记十分关心防震减灾和抗震救灾工作。早在福建工作期间，习近平同志视察福建省地震局，欣然题写"防震减灾造福人民”，对防震减灾工作和地震系统干部职工提出殷切期望。习近平总书记的重要论述，生动体现了习近平总书记深厚的为民情怀和以人民为中心的发展思想，彰显了人民领袖的崇高境界、家国情怀和使命担当。防震减灾是造福人民的崇高事业，造福人民是防震减灾的永恒追求。防范化解重大地震灾害风险，切实守护人民群众生命财产安全, 服务保障现代化强国建设，是防震减灾的光荣使命。

习近平总书记强调，"唐山抗震救灾和新唐山建设40年的光辉历程，以及我们开展的许多重大抗灾救灾和灾后恢复重建取得的伟大成就，充分体现了中国共产党领导和我国社会主义制度的优越性"，并指出"在大灾大难面前，党的各级组织和广大党员、干部始终同人民群众同呼吸、共命运、心连心，吃苦在前，冲锋在前，成为人民群众

①《习近平总书记的唐山八小时"弘扬抗震精神，为中国梦注入强大精神力量"》, 《人民日报》2016年7月30日。

的主心骨，①回顾防震减灾救灾事业发展走过的不平凡道路，我们党始终以对人民高度负责的精神，加强对防震减灾工作的组织领导, 推动防震减灾能力持续提升。

党的十八大以来，我国地震监测预警实现跨越式发展，全社会抵御地震灾害风险能力显著提升，应急救援能力不断加强，地震灾害防范应对准备更加扎实，实现了全国基本具备综合抗御6级左右地震能力的防震减灾奋斗目标，成功应对处置了云南鲁甸6.5级、四川芦山7.0级和四川泸定6.8级等多次重大地震，夺取了抗震救灾的伟大胜利，这些历史性成就的取得最根本在于以习近平同志为核心的党中央坚强领导，在于习近平新时代中国特色社会主义思想科学指引。

践行"防震减灾造福人民"，要深刻认识地震安全是国家安全的重要组成部分，始终把确保人民生命安全放在首位，一切工作围绕有效减轻地震灾害损失展开，做到居安思危、未雨绸缪。充分发挥党的集中统一领导最大优势、社会主义集中力量办大事的显著优势，把制度优势转化为治理效能，既做到重大灾害面前一方有难、八方支援, 又完善日常工作机制，做到风险防范工作综合协调、各负其责，全面做好防、抗、救各项工作。加快推进防震减灾现代化建设，全面提升全社会抵御地震灾害综合防范能力，最终实现更加有力有序有效的预防和应急，保护好人民群众生命财产安全，维护好社会稳定，更好满足人民对包括地震安全在内的美好生活向往。

（二）加强和改进地震监测预报预警

习近平总书记多次就改进地震监测预报预警，加强地震趋势研判，加强地震预测预报研究，进一步推动预警体系建设，科学发布地震预警等作出重要指示批示，强调"提高监测预警能力"①、"加强监测预警和应急防范”②、"加强震情监测”③。地震监测预报预警是防震减灾救灾的核心基础业务，是减轻地震灾害风险的重要支撑，是实现地震之前向党和人民"打个招呼"的关键手段。党的十八大以来，地震监测预报预警取得了长足进步。

地震监测方面，我国已建成由2万多个地震监测站点组成，覆盖国家、省和市县三级的数字化、网络化地震监测站网（包括测震站网和地球物理站网），地震监测仪器核心技术实现自主创新可控，成功发射电磁监测试验卫星"张衡一号"，全国大部分地区地震监测能力达至IJ 2.0级，东部人口稠密地区达到1.5级，其中首都圈地区达到1.0级。

地震预测预报方面，经过长期的地震预报研究和实践，形成了 “长、中、短、临”渐进式地震预报思路，发展多学科综合方法，建立年度、年中、月、周常规会商和紧急、加密、专题震情会商的工作机制，研究发布《全国地震重点监视防御区（2021-2030年）》十年周期的长期预报，每年组织召开年度全国地震趋势会商会，确定全国年度地震重点危险区，建立了国家、省、市县地震部门和中心站结合

① 《习近平在中央政治局第十九次集体学习时强调充分发挥我国应急管理体系特色和优势积极推进我国应急管理体系和能力现代化》，《人民日报》2019年12月1日。

② 《习近平就芦山地震次生地质灾害防范作出重要指示加强监测预警确保受灾群众安全安置》，《人民日报》2013年4月26日。

③《习近平对四川甘孜泸定县6.8级地震作出重要指示要求把抢救生命作为首要任务全力救援受灾群众最大限度减少人员伤亡》，《人民日报》2022年9月6日。

的震情监视跟踪工作机制，着力把握大地震活动规律和地震高危险性区域分布，十年尺度的中长期预测对西部7级和东部6级左右地震把握较好，年度地震重点危险区对6级左右地震总体预测效果较好，近年来在多次地震前作出了有一定减灾实效的预测。

地震预警方面，国家大力推进地震烈度速报与预警工程建设，自 2018年以来，历经5年建成15391个地震预警站、3个国家级预警中心、 31个省级预警中心、173个地市级信息发布中心，基本实现全国分钟级地震烈度速报能力和重点地区秒级地震预警能力，地震预警服务在北京、天津、河北、福建、云南、四川等地区试点开展，对云南漾海 64级、四川泸定6.8级、山东平原5.5级等多次地震成功预警，为目标区内重点行业和社会公众采取紧急处置和应急避险赢得宝贵时间。

全面提升地震监测预报预警能力和服务水平，要深入落实十年尺度地震重点监视防御区、年度地震重点危险区各项工作任务，加快推进《"十四五"国家防震减灾规划》落地见效。加强地震趋势动态跟踪研究，完善震情跟踪会商机制，不断提高中强地震前兆信息捕捉能力，健全群测群防工作体系，扎实做好重点地区、重要地区和重要时段地震安保服务。加快中国地震科学实验场建设，推进华北强震预测与致灾机理研究，持续深化对地震灾害孕育、发生、发展和灾害链规律的认识。强化"一带一路"地震监测站网建设。推动国家地震监测台（站）网智能化提升工程立项实施，建设火山和海洋地震观测站网，提高京津冀、川滇、甘青和东南沿海等地震易发区和重点地区地球物理站网密度，逐步建成“空、天、地、海” 一体化智能监测业务体系。推动建设基于手机大数据的新一代中国地震预警网，推进秒级地震预警能力由重点地区向全国拓展。

（三）努力把地震灾害风险和损失降至最低

习近平总书记强调："要大力加强防灾备灾体系和能力建设，舍得花钱，舍得下功夫，宁肯十防九空，有些领域要做好应对百年一遇灾害的准备。"①"力争把风险化解在源头，不让小风险演化为大风险, 不让个别风险演化为综合风险，不让局部风险演化为区域性或系统性风险，不让经济风险演化为社会政治风险，不让国际风险演化为国内风险。"②我国地震灾害风险高，约57%的人口、51%的城市和58% 的国土位于地震高风险区。地震灾害十分严重的基本国情，决定了有效减轻地震灾害损失必须坚决遵循习近平总书记"两个坚持、三个转变”方针，全面提升各环节、全过程、多层次抵御重大地震灾害风险的综合防范能力。

"地下搞清楚二印发实施《中国地震构造环境探查规划》，先后对IOO多座大中城市开展地震活动断层探查，完成首次全国地震灾害风险普查。开展百年尺度的地震风险预测，开展青藏高原东北缘地震灾害风险评估，为重大基础设施建设及运行安全提供地震科技保障。发布了第5代《中国地震动参数区划图》，明确一般建筑抗震设防要求。完成5万余项地震安全性评价工作，为合理确定三峡大坝、西气东输等重大工程抗震设防要求提供基本依据。

"地上搞结实”。建成地震安全农居2400余万户，加固中小学校舍近3.5亿平方米。实施“地震易发区房屋设施加固工程"，完成229 个重点区县居民小区、学校、医院、农村民居以及交通生命线、电力

和电信网络、水库大坝、危险化学品厂库等377万处房屋设施加固任务。减震隔震技术在大兴国际机场、港珠澳大桥等重大工程中广泛应用。

"公众搞明白"。推进地震科普"进学校、进机关、进企事业单位、进社区、进农村、进家庭"。截至2022年底，认定国家防震减灾科普教育基地132个、示范学校518所，面向7000余所学校开展以图书捐赠、讲座、演练等为主要内容的"地震科普携手同行"主题活动，累计建成应急避难场所12.7万余座，占地面积约23.8亿平方米，可容纳约7.4亿人。积极推进地震巨灾保险工作，累计为全国1600多万户家庭提供地震风险保障。

"准备搞充分"。充分做好预案、力量、物资、机制、保障准备。在全国形成横向到边、纵向到底、上下衔接的地震应急预案体系。发挥国家综合性消防救援队伍主力军和国家队作用，组建地震专业救援队伍。基本建成"中央一省一市一县一乡”五级救灾物资储备体系，实现灾后12小时内快速运抵灾区。国务院抗震救灾指挥部定期召开全体会议，研究部署防震减灾救灾工作，指挥部办公室每年印发加强地震灾害防范应对工作的通知，部署地震重点危险区应急准备，对重点省份开展防范应对准备检查，针对可能出现的“断路、断网、断电” 等突出问题强化细化实化防范措施。举行"应急使命"抗震救灾演习，初步形成"空、天、地" 一体化的应急通信保障系统，构建起以国家自然灾害灾情管理系统为主干的灾情管理体系。全面提升地震灾害防范应对准备能力，确保大震来临时应对及时高效、行动有力有序。

把地震灾害风险和损失降至最低，要针对一些地方城市高风险、农村不设防的状况，坚持"宁可千日不震，不可一日不防"，不断提

升城乡抗震设防能力。加快大震危险源和承灾体风险源探查，优先在华北、长三角等6个区域开展活断层探查，常态化开展全国房屋设施抗震设防能力调查。编制第6代《中国地震动参数区划图》，科学提高全国抗震设防标准。加强和规范重大建设工程、重点区域地震安全性评价，推动地震重点危险区、大中城市和城市群、乡镇房屋设施、国家重大战略基础设施、能源开发以及海洋等地震灾害风险防控，持续推进地震易发区房屋设施加固工程，大力推进地震灾害情景构建平台建设，广泛推广减隔震、建筑健康监测等新技术应用，着力提高城乡抗御大震韧性。常态化制度化开展年度地震重点危险区预评估、地震高烈度区重大基础设施地震灾害隐患排查与风险评估。推进京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域建立重特大地震灾害联防联控机制。开展公众体验式地震科普基地建设，提高全社会地震灾害风险防范意识和应急避险能力。

（四）全力组织抗震救灾

习近平总书记高度重视抗震救灾，每次重特大地震发生后都第一时间作出重要指示批示，要求"把抢救生命作为首要任务，千方百计救援受灾群众，科学施救，最大限度减少伤亡"①，"全力组织抗震救灾，把搜救人员、抢救伤员放在首位，最大限度减少伤亡”②。习近平总书记始终念兹在兹，多次赶赴地震灾区慰问受灾群众，指导抗震救

灾和恢复重建，指出"要坚持抗震救灾工作和经济社会发展两手抓、两不误，大力弘扬伟大抗震救灾精神"①。习近平总书记的重要指示批示为抗震救灾工作指明了方向，提供了根本遵循。

党的十八大以来，面对四川芦山、九寨沟、长宁、泸定，云南鲁甸、漾滲，青海玛多等多次重特大地震灾害，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，国务院抗震救灾指挥部，中央和国家机关有关部门，地方各级党委政府坚决贯彻党中央、国务院部署要求，坚持人民至上、生命至上，把抢救生命作为首要任务，坚持属地为主、分级负责，及时启动应急响应，全力组织抗震救灾。应急管理部充分发挥国务院抗震救灾指挥部办公室统筹协调作用，协调各成员单位、解放军和武警部队，协助地方全力开展人员搜救、伤员救治、受灾群众紧急安置、基础设施抢险保通、震情趋势研判、灾害调查、次生灾害排查除险、新闻宣传等工作。国家综合性消防救援队伍发挥主力军和国家队作用，争分夺秒搜救人员，千方百计拯救生命。地方各级党委政府迅速响应，成立联合指挥机构，扁平化高效指挥，就地开展抢险救援、疏散安置、物资调配、舆论引导等工作。各方高效联动，有序参与，社会各界齐心协力，多次夺取抗震救灾全面胜利。

做好抗震救灾工作，要大力弘扬伟大抗震救灾精神，全面提升防范化解地震灾害风险能力。健全防震减灾救灾体系，进一步完善防震减灾救灾体制机制，充分发挥国家和地方抗震救灾指挥机构的指挥协调职能，压紧压实各地防震减灾救灾主体责任。强化大震防范应对准备，组织地震应急救援培训和实战演练，加强铁路、公路、民航、水

①《习近平就芦山地震抗震救灾工作作出重要指示以受灾群众安置为中心任务抓紧开展恢复重建前期工作》，《人民日报》2013年5月4日。

路和应急通信等抗灾能力建设，增强"水陆空”立体应急运输和区域整体运输协调能力。提升航空应急救援能力，在高海拔地区、偏远山区乡镇统筹直升机救援相关设施规划建设。建强基层应急救援队伍, 前置物资储备，加强偏远山区乡镇、村庄通信设备配备，强化灾情速报员培训，确保灾时第一时间上报灾情信息、救灾需求。强化值班值守，枕戈待旦，确保地震发生后，高效有力有序开展抗震救灾行动。

四、加强地质灾害防治

我国山地丘陵分布广泛，地质灾害隐患数量多、分布广，国土面积40%以上属于高、中地质灾害易发区，截至2022年底，全国登记在册地质灾害隐患点共有28万余处，是世界上地质灾害最严重、受威胁人口最多的国家之一，地质灾害呈现出多发频发群发及与地震、洪涝等灾害复合的态势，防治形势十分严峻。党中央、国务院高度重视地质灾害防治工作，习近平总书记强调"加强地质灾害防治"①。各级自然资源部门和应急管理部门密切配合、通力协作，按照"全力防、配合救"和"综合防、全力救”的职责划分，充分发挥专业优势和综合优势，形成了地质灾害防范应对的整体合力，地质灾害造成人员死亡失踪人数不断降低。

（一）形成部门协同整体合力

机构改革以来，新组建成立的自然资源部和应急管理部，全面梳

①《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《习近平著作选读》第二卷，人民出版社2023年版，第43页。

理划分原国土资源部与应急管理部的地质灾害职责分工。自然资源部主要负责组织指导协调和监督地质灾害综合防治工作，承担地质灾害应急救援的技术支撑工作；应急管理部主要负责指导地质灾害等防治, 负责重大地质灾害应急救援。科学划分职责，形成了两部门协同、共同履行地质灾害防治职责的新模式，既有利于发挥自然资源部门的专业优势和技术优势，又可以发挥应急管理部门的综合优势和力量优势。

各级应急管理部门和自然资源部门不断梳理衔接"防”与"救" 的责任链条，积极推进地质灾害调查评价，强化监测预警体系建设, 逐步完善地质灾害防治和应急体系，协力推进重点工程建设，协同应对处置重特大突发地质灾害，地质灾害防治工作成效明显。

进一步强化部门协同整体合力，要牢固树立防范意识，把人民的生命安全放在第一位，层层压紧压实防灾救灾各项责任，建立政府主导、人人参与、共享平安的地质灾害防治新格局，健全完善协同联动工作机制，探索构建市场主导、政策支持的地质灾害保险体系，引入社会力量有效应对地质灾害风险，坚决避免群死群伤，最大程度降低灾害损失。

（二）提升地质灾害综合防治能力

习近平总书记强调，"要加强气象、洪涝、地质灾害监测预警, 紧盯各类重点隐患区域，开展拉网式排查"①，"要加强风险评估和监测预警，加强对危化品、矿山、道路交通、消防等重点行业领域的安

全风险排查，提升多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力”①，"各地区各有关部门要本着对人民极端负责的精神，积极组织力量，认真排查险情隐患，加强预报预警，强化灾害防范，切实落实工作责任，保护好人民群众生命和财产安全”②。党的十八大以来，地质灾害隐患风险评价、地质灾害监测预警体系、基层地质灾害防治能力持续加强。

地质灾害隐患风险评价方面。全面推进1 ： 5万地质灾害风险调查，开展重点城镇精细化调查，认真落实汛期"三查"机制，进一步查明孕灾地质条件、隐患点及风险区分布特征和风险等级等，推进防控方式由"隐患点防控"逐步向"隐患点+风险区双控"转变，在高易发区部分县（市、区）探索开展隐患综合遥感识别，初步建立“空、天、地” 一体化地质灾害多尺度调查和风险评价体系，进一步掌握调查区地质灾害隐患风险底数。

地质灾害监测预警方面。建立完善以县、乡、村、组四级和26 万余名基层群众为主体的群测群防体系，17个省份实现实时互联预警系统，自动化监测已覆盖6万余处地质灾害隐患点，全国305个市、 1806个县开展了地质灾害气象风险预警工作，基本做到了中高易发区全覆盖，"人防+技防"不断壮大和推广，初步建起了国家地质灾害智能化监测预警网络。

地质灾害综合治理和避险移民搬迁方面。针对威胁人口众多、财产巨大的地质灾害隐患点开展工程治理；针对不宜采取工程治理措施的、受地质灾害威胁严重的居民点，实行主动避让、易地搬迁。 2018—2022年，全国共对2.1万余处地质灾害隐患点完成工程治理, 对2.9万处地质灾害隐患点受威胁的64.1万人实施避险搬迁，有效保护了 272万人和1181亿元财产安全。同时，组织各级地质灾害防治知识培训32万余场，应急演练49万余次，参加人员1226万余人次, 编制发放宣传材料3200万余份，基层地质灾害防灾意识和防治能力进一步提升。

提升地质灾害综合防治能力，要加强地质灾害隐患综合遥感识别，充分利用基于星载、航空、地面的"空、天、地" 一体化立体观测体系，开展多方法、分层次、多尺度综合遥感动态调查，掌握地质灾害隐患底数及动态变化。开展1 ： 1万地质灾害风险调查，加强地质灾害成灾机理研究，掌握地质灾害隐患和潜在致灾体的结构特征、稳定性变化趋势、威胁范围和风险等级。全面推进各地地质灾害综合防治体系建设，聚焦防灾减灾关键领域、关键问题、关键环节及重点地区、重点隐患和重点时段，分类施策，努力提高地质灾害综合防治水平。提高地质灾害防御工程标准，切实减轻地质灾害风险。

（三）强化应急准备和救援处置

习近平总书记强调，"提前做好各种应急准备，全面提高灾害防御能力，切实保障人民群众生命财产安全”①，要求"全力组织搜救被埋

①《习近平在四川考察时强调深入贯彻新发展理念主动融入新发展格局在新的征程上奋力谱写四川发展新篇章》，《人民日报》2022年6月10日。

人员，尽最大努力减少人员伤亡，防范次生灾害发生”①。习近平总书记要求："迅速组织力量开展抢险救援，全力搜救被困、失踪人员，尽最大努力减少人员伤亡，并妥善做好伤员救治、伤亡人员亲属安抚等善后工作。加强监测预报，注意科学施救，防止发生次生灾害。国务院有关部门要指导地方和企业加强各类灾害和安全生产隐患排查，强化责任落实，确保人民群众生命财产安全。"②贯彻习近平总书记的重要指示，要做好地质灾害监测预警、隐患识别、预案方案、救灾物资等各项应急准备和救援工作，全面提高灾害防御能力，尽最大努力减少人员伤亡、最大限度降低灾害风险，保障人民群众生命财产安全。

扎实做好地质灾害应急准备。整合各部门、各类应急资源开展地质灾害抢险救援，进一步完善会商研判、信息共享、联动响应、区域联防等机制，加强地质灾害防治跨部门、跨区域的协同联动、快速响应、高效处置，督促指导地方全面做好会商研判、监测预警、预案方案、培训演练、力量装备、救灾物资、专家队伍、避难场所和信息化等各项应急救援准备，以更加扎实有力的行动全力以赴保障人民群众生命财产安全。

有效处置地质灾害突发事件。2018年以来，面对甘肃舟曲 "7 • 12”滑坡、四川金沙江两次山体滑坡、西藏雅鲁藏布江两次泥石流、山西乡宁"3 • 15"山体滑坡、贵州水城“7 • 23”滑坡、湖北五峰"7•8"山体滑坡、2020—2023年汛期群发性地质灾害、泸定6.8

级地震次生地质灾害等重特大地质灾害突发事件，各级党委政府和有关部门高效开展应急处置，第一时间启动应急响应，及时开展人员搜救、抢险保通、救灾安置等各项工作，协调拨付中央自然灾害救灾资金，支持做好应急救援处置，最大限度保障人民群众生命财产安全。

强化应急准备和救援处置，要坚持"宁可备而不用，不可用而无备”，分级分类储备应急抢险救灾物资和装备设备，把抢险物料储备到一线、落实在现场，确保一旦有险情灾情，能够迅速投入使用。加快推进《国家突发地质灾害应急预案》修订，加强应急救援队伍建设, 通过应急演练检验预案、锻炼队伍、磨合机制、提升应急处置能力。

五、全面提升森林草原火灾综合防控能力

习近平总书记指出："森林和草原对国家生态安全具有基础性、战略性作用，林草兴则生态兴。"①这一重要论述深刻阐释了森林和草原资源在生态文明建设、美丽中国建设中的重要地位和关键作用，深刻揭示了人与自然和谐共生的内在规律和本质要求。森林草原资源富集地区，发生火灾，就很可能发展成为大火巨灾。我国局部地区森林草原资源珍稀富集，发生大火巨灾的风险极大，一旦发生，必然会给我国生态文明建设和美丽中国建设造成不可估量的损失。必须坚持 “预防为主、积极消灭、生命至上、安全第一"，全面提升森林草原火灾综合防控能力，防患于未然，打早打小打了，最大限度降低森林草原火灾发生率，最大限度减少森林草原灾害损失。

①《习近平在参加首都义务植树活动时强调全社会都做生态文明建设的实践者推动者让祖国天更蓝山更绿水更清生态环境更美好》，《人民日报》2022年3月31日。

（一）突出预防为主，推进关口前移

习近平总书记指出："要坚持标本兼治，坚持关口前移，加强日常防范，加强源头治理、前端处理，建立健全公共安全形势分析制度，及时清除公共安全隐患。"①我国曾是森林草原火灾多发国家。 1950—2017年，我国累计发生森林火灾约82万起，年均1.2万起, 受害森林面积约3814万公顷；发生草原火灾约5.8万起，年均850余起，受害草原面积约2亿公顷。复盘新中国成立以来的森林草原火灾，成灾原因主要是事前预防不力、源头管控不严。

党的十八大以来，各级党委政府和有关部门把源头管控作为防范火灾的"第一道防线"，突出预防为主，推动关口前移，大力倡导“无火便是功”、"打小火立大功”，扭住灾害链的源头协同发力，筑牢人民防线，强化野外火源管控"关键一招"，压实各级各类责任"根本一环"，突出早期处理"先发制胜"，全力由事后发力向事前预防转型，全力从源头上防范化解重大安全风险，森林草原火灾发生起数逐年下降。据统计,2018—2022年累计发生森林火灾7301起，年均1460起，其中2021年、2022年连续两年均保持在千位数以下的历史低位。

突出预防为主，推进关口前移，要扎实做好森林草原火灾综合防控工作。着力强化防控责任，严格落实林长制，压实属地领导责任、部门监管责任、经营单位主体责任和个人责任，构建起纵向到底、横向到边的"网格化"管理责任体系，形成高度闭合"防"、"救"责任链条，做到每一个工作环节都责任明晰，每一个大火巨灾隐患区域都有人护有人管。着力增强防火意识，定期组织召开新闻发布会，在主

① 《习近平在中共中央政治局第二十三次集体学习时强调牢固树立切实落实安全发展理念确保广大人民群众生命财产安全》，《人民日报》2015年5月31日。

流媒体主动发布防火信息，开展防火宣传"五进"活动，持续推进群防群治和联防联控，形成人人有责的社会氛围。着力加强研判预警, 加快森林草原防火监测预警、火险因子采集、防火指挥等设施和管理系统标准化、体系化建设，建立航空和地面观测相结合的火情自动识别应用系统，搭建信息资源共享平台和通道。着力强化火源管控，严格落实野外火源管理规定，加强防火期农事野外用火审批管理，重点地段增设防火检查卡、哨、站，聚焦重点时段、区域、部位、群体, 健全防控网络，加强防火巡护和重点人群管控，严防意外失火。加强与有关邻国合作，建立中俄、中蒙、中哈、中缅等联防联控机制，及时妥善处置边境火情。

（二）狠抓隐患排查，全力化解风险

习近平总书记强调，"以'时时放心不下'的责任感，抓实抓细工作落实，盯紧苗头隐患，全面排查风险”①。森林草原火灾风险隐患是引发森林草原火灾的直接原因，扎实做好森林草原火灾隐患排查、风险治理，是做细做实森林草原防灭火工作，有效遏制重大风险的根本保证。

党的十八大以来，各级党委政府和有关部门坚持紧盯重大风险超常应对，狠抓隐患排查，全力化解风险，组织对森林草原火灾重大风险隐患全方位、拉网式的排查整治。深入排查重要目标、重要设施周边的森林草原火灾隐患，严防重要目标受到火灾威胁；深入排

查城市森林公园、城市面山、居民点等重要部位的森林草原火灾隐患，严防“家火上山、山火围城"；深入排查风景名胜区、国家公园、自然保护区、重点国有林区、边境地区等重点区域森林草原火灾隐患，严防森林草原火灾发生；深入排查输配电线路、风电站、通信塔等设施森林草原火灾隐患，严防线路老化、脱落等原因引发火灾事故；深入排查林区、牧区在建工程施工现场用火隐患，严防生产用火导致森林草原火灾发生，有效遏制森林草原大火巨灾和次生灾害的发生。

狠抓隐患排查，全力化解风险，必须把系统性风险防控和治理作为经常性、基础性工作和战略工程，聚焦治理顽疾，突出防范重点。坚持长短结合抓灾害预防规划管理，将森林草原大火巨灾风险预防纳入城市乡镇规划布局、产业发展规划，做到工程建设与防火建设"四同步"（同步规划、同步设计、同步施工、同步验收），构建灾备数据系统、灾害模拟信息系统，提高灾害预测能力、应急反应速度。坚持标本兼治抓重大风险隐患治理，紧盯重要部位、重点设施、重点区域、重点工程，开展专项行动，将森林草原防灭火工作纳入各地“林长制”和地方政府绩效考核。坚持瞄准前沿抓科技防灾水平，推动跨部门、跨层级、跨区域的互联互通、信息共享和业务协同，强化数字技术在灾害事故应对中的运用，系统推进"智慧防火”建设，建立符合大数据发展规律的应急数据治理体系。

（三）实施系统治理，不断提质增效

习近平总书记强调，"坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的总体思路，一手抓专项打击整治，一手抓源头性、基础性工

作”①。我国的森林草原火灾95%以上由农事用火、祭祀用火、林牧区施工生产用火、野外违规用火等人为因素引发。特别是近年来户外活动逐年增多，野外违规用火屡禁不止，火源管控难度与日俱增。必须实施系统性治理，形成"防、备、救、查"闭环治理链条，切实提升森林草原防灭火质效。

党的十八大以来，各级党委政府和有关部门对森林草原火灾坚持系统治理，森林草原防灭火工作不断提质增效。狠抓法律法规制度建设，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面加强新形势下森林草原防灭火工作的意见》，国务院办公厅印发《国家森林草原火灾应急预案》、推进《森林草原防灭火条例》等法规制定修订工作，健全优化森林草原防灭火标准体系，组建技术组织，制定相关标准，完善防灭火工作监督、检查、考评和火灾调查评估等制度。狠抓突出问题治理，精心开展四川森林草原防灭火专项整治督导，在上下共同努力下，形成一整套比较成熟的森林草原火灾综合防控经验做法，复制推广后将推动全国森林草原防灭火管理水平不断提升。狠抓队伍建设，组织开展"森林草原防灭火业务大讲堂”、教官团送教下基层、扑火安全专题培训、"扑火安全警示教育整治周"等活动，在全国部署国家综合性消防救援队伍2万余人、地方专业队10.8万人、航空消防飞机62架，组织队伍跨省份机动驻防，及时应对处置森林草原火灾。

实施系统治理，不断提质增效，要着力推动《关于全面加强新形势下森林草原防灭火工作的意见》落地落实见效。加强执法和追责问责，健全火灾责任追究制度，严肃追究火灾肇事者法律责任，对防灭

火工作中失职失责、造成严重后果或者恶劣影响的，依规依纪依法追究地方党委和政府、有关部门、经营单位及有关人员的责任。加强设施建设，强化生物阻隔，探索实施生态防火工程建设，开展耐火树种选育推广；强化自然阻隔，因地制宜加强森林草原防火应急路网建设，力争到2025年国有林区路网密度达到3.1米/公顷，重点林区林火阻隔网密度达到4.7米/公顷，边境草原防火隔离带开设基本实现机械化:强化工程阻隔，加快环区域、环目标核心圈的防火道、隔离带、视频监控及应急消防站、蓄水池等防灭火设施建设，建强“空、天、地” 一体化应急通信网络。加强科技赋能，加快雷击火、悬崖火、边境火等难点、堵点和痛点问题针对性措施、先进战术研究创新和"卡脖子”技术攻关，加快特种装备、大型重型装备和智能装备等革新升级，加大灭火大飞机、远程灭火装备、原始林区运输装备和高山峡谷等特殊地形灭火装备的研发和配备。

（四）提升扑救能力，精准高效处置

习近平总书记多次要求，要迅速调集力量开展科学施救，在确保扑火人员安全的前提下全力组织灭火，严防次生灾害。森林草原火灾具有发展蔓延快、破坏性强、扑救难度大、风险高等特点，稍有疏忽就会造成严重损失。精准高效处置森林草原火灾，最大限度降低灾害损失，是防灾减灾救灾能力和水平的重要体现。

党的十八大以来，各级党委政府和有关部门在复盘历年典型案例的基础上，结合森林草原火灾新趋势、新特点，总结经验做法, 实施科学指挥、安全扑救，出台《扑救森林草原火灾现场指挥机制》、扑火指挥“十个严禁"、扑火安全"十个必须"等规定，形成了一套

"统一指挥、重兵封控、地空一体、合力制胜"适应多种火情的有力有效战术战法，加强救援队伍专业训练，不断提升扑救能力，成功处置了 2018年大兴安岭汗马自然保护区"6。1”、2019年山西沁源 "3 • 29"、2022年夏季重庆、2023年云南玉溪"4 ∙ 1r等一系列重大森林火灾。

提升扑救能力，精准高效处置，要坚持抓住关键要害突破瓶颈, 深化研究集团作战行动。着力构建"集中统一、专业高效”的指挥模式，建立"统一、联合、权威、专业、高效"的指挥机构，形成扁平化组织链条，刚性落实专业指挥制度，统住"力量、车辆、道路、水源、空域、装备、保障、信息"八个要素，果断决策、高效指挥，牢牢把握灭火作战主动权。着力构建"重兵封控、合力制胜"的作战模式，始终把保人和保重要目标安全放在首位，聚焦“转、保、打”, 确定人员疏散转移、重点目标保卫、火场全面封控的作战目标，根据火场规模和发展趋势，按照"一线就近用兵、二线快速增援、三线梯次投入"的原则，构建"森林消防主战主攻、地方专业队伍协同、空中和大型机械力量辅攻、其他队伍清理看守、地方群众配合保障"的协同作战模式，先控制、后消灭，先重点、后一般，运用以水灭火、远程灭火、大飞机灭火等手段，形成整体封控态势，集中优势兵力打歼灭战。着力构建"融合高效、持续有力”的保障模式，建立"集中管理、统一调拨，平时服务、战时应急，采储结合、节约高效”的应急物资保障体系，加强重点地区森林草原防灭火物资储备库建设，优化重要物资产能保障和区域布局，建立集中生产调度机制，坚持属地为主、统一调配、保障急需，及时启动国家、地方、市场、队伍“四位一体”保障机制，确保转移人员出得去、救援力量进得来、装备补

充供得足、给养物资用得上，切实为处置大火巨灾提供持续有力的保障支撑。

六、妥善做好灾后救助与恢复重建

习近平总书记高度重视灾后救助和恢复重建工作，强调"要妥善做好受灾群众安置工作，维护灾区社会稳定"①，"要继续抓好伤员救治、物资供应、基础设施保障、临时补助政策落实等工作，保证受灾群众有饭吃、有衣穿、有临时安全住处、有干净水喝、有医疗服务，，②，"要把住房质量放在首位，提高抗震水平，建设抗震民居，确保灾区群众住有所居、住有所安”③。这是以习近平同志为核心的党中央对受灾群众的深切关怀，是践行以人民为中心的发展思想的重要体现，为做好灾后救助和恢复重建工作提供了根本遵循。

(-*)妥善安置受灾群众

习近平总书记强调，"做好受灾群众心理抚慰、思想疏导和社会治安、救灾重建工作，确保社会稳定”④。坚持人民至上、生命至上，

①《四川省雅安市芦山县发生7.0级地震习近平作出重要指示要求把抢救生命作为首要任务千方百计救援受灾群众最大限度减少伤亡》，《人民日报》2013年4月21 0₀

②《习近平在芦山地震灾区考察时强调继续大力发扬伟大抗震救灾精神妥善安置群众科学开展恢复重建》，《人民日报》2013年5月24日。

③《习近平在云南考察工作时强调坚决打好扶贫开发攻坚战加快民族地区经济社会发展》，《人民日报》2015年1月22日。

④《习近平总书记就云南昭通山体滑坡灾害作出重要指示要求全力组织搜救尽最大努力减少人员伤亡》，《人民日报》2013年1月12日。

妥善安置受灾群众，是灾后救助工作的出发点和落脚点。

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在各级党委政府共同努力下，有力应对处置历次重特大自然灾害，年均转移安置受灾群众约680万人次，受灾群众安置工作规范有序，灾区人心安定、社会大局稳定。

妥善安置受灾群众，必须坚持人民至上、生命至上，提前周密部署、充分准备，紧盯灾害应急期和灾后过渡期，聚焦科学化、规范化、精细化，采取务实管用措施，保障好受灾群众基本生活。充分做好安置准备，周密制定安置工作预案和方案，精准落实因灾转移安置特别是集中安置工作措施；加强安置点建设，提前规划储备集中安置场所，确保遇到灾害后能够立即按需开放使用；前置储备救灾物资，加大救灾物资采购财政投入力度，建立健全救灾物资协议储备和产能储备机制，确保救灾物资能够第一时间投入救灾救助。全力做好应急期安置，加强安置点人员管理，部署专门力量，发挥基层组织作用，引导受灾群众进行自我管理；精心保障基本生活，做好物资发放登记，加强老年人、病残人员特殊关照，最大程度改善安置点条件、提升保障水平，满足受灾群众饮食、洗浴、文化生活等多样化需求:加强安全隐患排查，严防次生衍生灾害事故发生；强化人文关怀，及时引入专业机构开展心理疏导，做好心理抚慰。有序做好过渡期安置，及时调查了解需过渡期安置受灾群众的困难和需求，纳入重点监测范围，给予重点救助；及时制定灾害救助具体实施标准，明确过渡期救助标准；统筹考虑集中安置的受灾群众，兼顾分散安置的受灾群众，及时安排救灾资金发放到位，让受灾群众无后顾之忧。

（二）扎实做好帮扶救助

习近平总书记强调："要在做好抢险救灾工作的同时尽快恢复生产生活秩序，扎实做好受灾群众帮扶救助和卫生防疫工作，防止因灾返贫和'大灾之后有大疫'。"①"各级党委和政府要根据国家规定，尽快将相关补偿款落实到位，并出台兜底保障等帮扶措施，确保受灾群众基本生活不受影响。"②贯彻习近平总书记重要指示，必须切实搞好受灾群众帮扶救助，把工作做细做实，确保政策措施到位、款项补偿到位、物资发放到位、兜底保障到位。

党的十八大以来，各级党委政府和有关部门紧紧围绕切实保障受灾群众基本生活这一目标，健全受灾群众帮扶救助政策和工作机制。 2019年，应急管理部、民政部印发《关于进一步加强衔接配合做好受灾群众基本生活保障工作的意见》，加强受灾人员救助政策和临时救助等相关社会救助政策有效衔接；2020年，财政部、应急管理部印发《中央自然灾害救灾资金管理暂行办法》，规范救灾救助资金的预算、申请、下达、管理、监督等工作；2022年，国家乡村振兴局等 9部门联合印发《关于建立健全防范因灾返贫长效机制的通知》，指导各地做好受灾群众动态监测和帮扶，明确分类救助标准。以2021 年为例，应急管理部、财政部安排下拨应急期中央自然灾害救灾资金（生活救助方向）45亿元，支持地方做好受灾群众紧急转移安置、过渡期生活救助、倒损民房恢复重建等工作，有效保障受灾群众的基本

生活；应急管理部会同国家粮食和物资储备局向山西、陕西、黑龙江等13个省份调拨中央救灾物资23.79万件，会同财政部下拨2021一 2022年度中央冬春救灾资金51.98亿元，用于支持受灾群众基本生活保障，及时送去党和政府的温暖。

扎实做好帮扶救助，要加强灾害损失、人员受灾等情况动态监测和评估分析，对灾害多发易发、防范因灾返贫任务艰巨地区，协调加大资金和政策倾斜支持力度。适当提高对脱贫户、监测户等特殊困难群体的补助标准，形成受灾群众救助和灾后恢复重建工作的支持合力。加强对因灾致贫风险人员的监测管理，对符合条件的及时实施临时救助，切实防止因灾致贫返贫，确保受灾群众基本生活不受影响。

（三）加快推进灾后恢复重建

2014年8月20日，习近平总书记主持召开中共中央政治局常务委员会会议，会议强调："要在客观全面评估灾害损失基础上，科学制定灾后恢复重建规划。"①2020年7月17日，习近平总书记主持召开中共中央政治局常务委员会会议，会议指出，"要精心谋划灾后恢复重建，及时下拨救灾资金，调运救灾物资，尽快恢复灾区生产生活秩序"②。2023年8月17日，习近平总书记主持召开中共中央政治局常务委员会会议，会议指出，"要用好救灾资金，加快恢复重建"，"要迅速启动灾毁房屋修复重建，确保受灾群众入冬前能够回家或搬入新

居，安全温暖过冬”。①2023年9月7日，习近平总书记亲自到黑龙江省尚志市老街基乡龙王庙村察看水毁房屋重建情况，强调：“要抓紧修复受损房屋，加快推进灾后重建，最大程度减少农业因灾损失, 确保受灾群众安心安全。"②我国每年因灾倒损住房需恢复重建的救助数达十万户，做好灾后恢复重建工作，事关人民群众生产生活，事关灾区人心稳定，事关经济社会发展大局，必须高度重视灾后恢复重建工作。

2008年以来，国家先后对汶川、玉树、芦山、鲁甸等地震灾后恢复重建工作进行规划，出台相关支持政策措施意见，建立特大地震对口支援模式，举全国之力共御巨灾。通过恢复重建，灾区规划建设整体性提高，基础设施根本性改善，产业发展再生性跨越，城乡面貌历史性改变，汶川、玉树、芦山、鲁甸及九寨沟等地震灾后恢复重建取得举世公认的成效。应急管理部组建以来，联合有关部门制修订《关于做好特别重大自然灾害灾后恢复重建工作的指导意见》、《自然灾害情况统计调查制度》、《因灾倒塌、损坏住房恢复重建救助工作规范》，明确灾后重建启动程序、损失评估、隐患排查、受损鉴定、资金筹措、配套政策和规划编制，强化地方主体作用和保障措施。会同有关部门加强对地方因灾倒损住房恢复重建工作的督促和指导，定期统计和通报房屋重建和修缮完成进度，支持帮助受灾群众及时入住新居。

加快推进灾后恢复重建，要强化组织领导和责任落实，坚决落实地方属地责任和党委政府主体责任，强化统筹协调，科学制定恢复重建工作方案，明确牵头和参与部门，细化职责分工。组织开展房屋受损鉴定评估，精准统计、摸排、核查因灾倒损住房情况，逐户建立需重建和修缮户台账，因户施策、逐户推进，精准组织实施；协调做好过渡期安置救助，妥善保障受灾群众基本生活。加大政策资金支持力度，研究提高倒损住房恢复重建补助标准，确保因灾倒损住房恢复重建方案有效实施，重建补助政策落实到位；发挥灾害民生保险、住房保险等作用，指导做好保险理赔，提高对受灾群众的帮扶救助水平。

第八章

加强应急救援主力军和国家队建设

组建国家综合性消防救援队伍，是党中央适应国家治理体系和治理能力现代化作出的战略决策，是立足我国国情和灾害事故特点、构建新时代国家应急救援体系的重要举措，对提高防灾减灾救灾能力、维护社会公共安全、保护人民生命财产安全具有重大意义。 .

——习近平总书记向国家综合性消防救援队伍授旗并致训词（2018年11月9日）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，站在保障国家安全和实现中华民族伟大复兴的全局高度，作出组建国家综合性消防救援队伍的战略决策。习近平总书记亲自缔造国家综合性消防救援队伍，亲自授旗致训词，确立对党忠诚、纪律严明、赴汤蹈火、竭诚为民"四句话方针"，立起了队伍建设的"魂”和"纲"。国家综合性消防救援队伍作为应急救援的主力军和国家队，承担防范化解重大安全风险、应对处置各类灾害事故的重要职责，在人民群众最需要的时候冲锋在前，斗烈火、战洪涝、防台风、抗地震、化危机，经受了一个又一个考验、打赢了一场又一场硬仗。新时代新征程，国家综合性消防救援队伍坚决扛起习近平总书记授予的这面光荣旗帜，忠实履行主力军和国家队神圣使命，为维护人民群众生命财产安全和社会稳定英勇奋斗，永远做党和人民的忠诚卫士。

一、组建国家综合性消防救援队伍是党中央的战略决策

消防队伍同老百姓贴得最近、联系最紧，有警必出、闻警即动, 奋战在人民群众最需要的地方，为维护人民群众生命财产安全和社会稳定作出了突出贡献。新中国成立后，党和国家始终高度重视消防工作和消防队伍建设。改革转制前，国家层面消防队伍主要包括公安消

防部队和武警森林部队。伴随着我国社会主义建设改革发展，消防队伍在履行职责使命中不断成长壮大。党的十八大以来，为适应国家治理体系和治理能力现代化，构建新时代国家应急救援体系，提高防灾减灾救灾能力，以习近平同志为核心的党中央作出组建国家综合性消防救援队伍的战略决策。

（一）组建国家综合性消防救援队伍

国家综合性消防救援队伍由原公安消防部队、武警森林部队转制而来。公安消防部队于1949年10月伴随着新中国诞生而建立，先后经历了消防民警编制、中小队长以下人员实行义务兵役制、消防民警由军队代管、恢复公安机关领导、消防中队干部实行兵役制、纳入武警部队编制序列、公安部领导下的现役制公安消防部队、转隶应急管理部8次体制变革，主要承担城乡火灾扑救和抢险救援任务；武警森林部队于1948年8月在东北清山剿匪中诞生，前身是中国人民解放军野战部队，先后经历了职业制、职业制与义务兵役制并存、现役制列入武警序列、隶属武警部队和转隶应急管理部5个发展阶段，主要承担森林和草原火灾扑救任务。两支队伍都脱胎于光荣的人民军队，传承着红色基因，靈续着红色血脉。70多年来，一代又一代消防指战员，为维护人民群众生命财产安全冲锋陷阵、舍生忘死，用赤诚和担当彰显了初心使命。

2018年以来，消防队伍踏上改革建设发展新征程。2018年2月，党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》、《深化党和国家机构改革方案》，明确公安消防部队、武警森林部队退出现役，"公安消防部队、武警森林部队转制后，同安全

生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理，，①。2018年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《组建国家综合性消防救援队伍框架方案》，就推进公安消防部队和武警森林部队转制,组建国家综合性消防救援队伍作出部署。2018年∏月 9日，习近平总书记亲自向国家综合性消防救援队伍授旗并致训词，标志着一支全新的人民队伍举旗定向、踏上征程。2022年2月，中共中央、国务院印发《国家综合性消防救援队伍整合改革方案》，明确整合应急管理部消防救援局和森林消防局职责，组建国家消防救援局，作为国家综合性消防救援队伍的领导指挥机关，为应急管理部管理的副部级国家局，将消防救援队伍和森林消防队伍整合为一支队伍。2023年1月6日，新组建的国家消防救援局正式挂牌。

国家综合性消防救援队伍吸收现役制和职业制两方面优势，坚持党的绝对领导，坚持正规化、专业化、职业化建设方向，形成了一套符合消防救援职业特点的政策制度保障体系。在领导体制上，实行统一领导、分级指挥；中央主建、地方主用。在组织架构上，按照“国家消防救援局一总队一支队一大队一站（中队）"架构设立，把支部建在站（中队）上，继续实行党委统一的集体领导下的首长分工负责制和政治委员、政治机关制。在衔级设置上，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过《中华人民共和国消防救援衔条例》, 专门设立消防救援衔。在执勤模式上，实行24小时驻勤备战。在队伍管理上，坚持纪律部队建设标准，严格教育、严格训练、严格管理、严格要求，保持队伍严明的纪律作风。在职业荣誉上，设置专门

①《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》，《十九大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2019年版，第247页。

的队旗、队徽、队训、队服，建立符合职业特点的表彰奖励制度，享受国家和社会给予的优待。在人员招录、使用和退出上，根据消防救援职业特点，实行专门的管理办法，确保队伍战斗力。

（二）承担防范化解重大安全风险、应对处置各类灾害事故的重要职责

习近平总书记在训词中指出："改革转制后，你们作为应急救援的主力军和国家队，承担着防范化解重大安全风险、应对处置各类灾害事故的重要职责，党和人民对你们寄予厚望。"①这是对国家综合性消防救援队伍地位作用和职责使命的战略标定，饱含着习近平总书记对这支全新队伍的殷切期望和千钧重托。

新定位新职责明确队伍更广的职能范围。国家综合性消防救援队伍的职责主要包括火灾预防、监督执法、火灾扑救、事故调查以及特种灾害救援等任务。防范化解重大安全风险，除了 "高低大化"（高层建筑、地下建筑、大型综合体、石化企业）、"老幼古标"（养老服务机构、幼儿教育场所、文物古建筑、标志性建筑）、"三合一”、"多合一"（人员住宿与生产存储经营一种或几种功能混合设置在同一建筑内的场所）等区域场所，还与千家万户、各行各业息息相关，具有社会性、专业性等公共安全特点。应对处置各类灾害事故，不再局限于防火灭火和抢险救援，还扩展到地震、水灾、旱灾、危险化学品事故等，涉及高空、地下、激流、严寒、高温、烟热、辐射、污染等各种恶劣环境，肩上的担子更重了、责任更大了。这就要求消防救援队

①《习近平向国家综合性消防救援队伍授旗并致训词强调对党忠诚纪律严明赴汤蹈火竭诚为民为维护人民群众生命财产安全英勇奋斗》，《人民日报》2018年11月10日。

深入学习贯彻习近平关于应急管理的重要论述

伍要与安全生产等综合性常备应急救援骨干队伍一道，积极适应新形势新任务新要求，从应对单一灾种向应对全灾种转变，做到一专多能、多能一体、各有所长、优势互补。

新定位新职责要求队伍担负更重的责任使命。组建国家综合性消防救援队伍，既是国情和现实的需要，也是党和人民的重托。消防救援队伍要时刻听从党和人民召唤，保持枕戈待旦、快速反应的备战状态，在各类灾害事故处置中当先锋、打头阵，尤其是在处置重特大灾害事故中能够发挥尖刀和拳头作用，做到哪里有灾情就冲向哪里，什么地方最危险就战斗在什么地方。在承担国内救援任务的同时，还要具备跨境跨国救援的能力，体现大国担当和大国责任。这就要求消防救援队伍强化使命意识，时刻牢记主力军和国家队的使命担当，大力弘扬赴汤蹈火的战斗精神，克服一切艰难险阻争取胜利。

新定位新职责对队伍提出更高的能力要求。国家综合性消防救援队伍养兵千日、用兵千日，肩负着"防"与"救"的双重职责，肩扛着主力军和国家队的神圣使命。主力军必须是居于主导地位的、最先进的、最专业的、最有战斗力的队伍，在处置重大灾害事故中必须挑重担、当先锋、打头阵，做到攻无不克、战无不胜。与其他应急救援力量相比，主力军要有"过人之处"，要做到"不可替代"，做到首战用我、用我必胜。这就要求消防救援队伍始终保持对党忠诚、听党指挥的政治本色，练就科学高效、专业精准的过硬本领，发扬英勇顽强、不怕牺牲的战斗作风，忠实履行好党和人民赋予的职责使命。

适应国家治理体系和治理能力现代化作出的战略决策，是立足我国国情和灾害事故特点、构建新时代国家应急救援体系的重要举措，对提高防灾减灾救灾能力、维护社会公共安全、保护人民生命财产安全具有重大意义。"①深刻阐述了为什么组建国家综合性消防救援队伍的根本性问题，必须全面理解、准确把握。

组建国家综合性消防救援队伍是党中央适应国家治理体系和治理能力现代化作出的战略决策。中国特色社会主义进入新时代，对党和国家机构设置及职能配置提出了新要求。我国应急救援队伍原来分散在公安消防、森林消防、抗洪抢险、地震救援、水上搜救、铁路救援、民航救援、危险化学品救援和矿山救援等多个行业领域，存在与"优化、协同、高效"要求不适应不协调的问题。党中央着眼推进国家治理体系和治理能力现代化，组建国家综合性消防救援队伍，将公安消防部队、武警森林部队转隶划归应急管理部管理，理顺了军地之间的关系，整合优化了应急力量资源，健全完善了应急管理体制机制。实践证明，这有利于消防救援队伍的转型升级和职业发展，有利于国家对应急救援力量、装备、物资等资源的统一调度和统筹使用, 有利于提高综合应急救援能力和救援效能，必将有力推动和促进国家治理体系和治理能力现代化。

组建国家综合性消防救援队伍是立足我国国情和灾害事故特点、构建新时代国家应急救援体系的重要举措。随着我国工业化和城市化进程加快，各类传统、非传统的致灾因素不断增多，各种灾害事故多发易发。面对越来越复杂多样的重大风险，亟需构建统一领导、权责

①《习近平向国家综合性消防救援队伍授旗并致训词强调对党忠诚纪律严明赴汤蹈火竭诚为民为维护人民群众生命财产安全英勇奋斗》，《人民日报》2018年11月10日。

一致、权威高效的国家应急能力体系。组建国家综合性消防救援队伍，顺应了健全国家安全体系的时代要求，借鉴了国外应急救援体系建设的有益做法，适应了消防救援队伍专业化、职业化发展规律。实践证明，这有利于发挥体制优势、专业优势、力量优势，有利于关键时刻冲得上、救得下、打得赢，有利于探索走出具有中国特色的应急救援新路子，必将为新时代国家应急救援体系建设提供有力支撑。

组建国家综合性消防救援队伍是提高防灾减灾救灾能力、维护社会公共安全、保护人民生命财产安全的需要。国家综合性消防救援队伍承担各种灾害事故和以抢救人员生命为主的应急救援任务，实现从应对"单一灾种"向"全灾种、大应急"的转变，需要多能一体、高效救援，不断提升综合性应急救援能力。转制以来，通过多种形式的联战联演联训，有力推动了队伍的能力建设。在各类灾害事故救援中，消防、安全生产等多种救援力量联合应对处置，在参战队伍多、力量构成多元的情况下，指挥顺畅、配合默契，大应急体制下的综合救援能力得到充分体现。实践证明，组建国家综合性消防救援队伍, 能够更好地提高国家防灾减灾救灾能力，更好地顺应人民群众对美好生活和公共安全的期待，更好地服务人民、保障人民幸福安康，实现国家长治久安。

二、建设专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的应急救援队伍

2019年11月29日，习近平总书记在主持中共十九届中央政治局第十九次集体学习时强调："要加强应急救援队伍建设，建设一支

专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的应急救援队伍。”①改革转制后，国家综合性消防救援队伍坚决贯彻落实党中央的改革决策部署，坚持正规化、专业化、职业化队伍建设方向，坚持边转制、边建设、边应急，着力构建严格正规的队伍管理体系、本领高强的救援力量体系、高效顺畅的现代化消防救援指挥体系、服务实战的保障支撑体系、精准高效的消防治理体系、社会尊崇的职业荣誉体系，坚定走出中国特色消防救援队伍建设的新路子。

（一）坚持纪律部队建设标准，建立严格正规的队伍管理体系

习近平总书记高度重视国家综合性消防救援队伍建设管理，在训词中要求"坚持党的绝对领导"，"坚决听从党的号令"，"坚持纪律部队建设标准"，"用铁的纪律打造铁的队伍"。②国家综合性消防救援队伍是习近平总书记亲自缔造的队伍，是党绝对领导下的纪律队伍, 必须坚决听从党的号令，服从命令、听从指挥，做到纪律严明、严格管理。

坚持不懈用党的创新理论铸魂育人。认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的二十大精神，学习贯彻习近平总书记关于应急管理的重要论述，扎实开展"不忘初心、牢记使命"主题教育、党史学习教育、深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育:围绕持续深化学习践行习近平总书记重要训词精神，聚

焦"牢记领袖训词、永做忠诚卫士"主题，每年开展集中教育活动，编印《习近平总书记重要训词精神学习读本》，编创唱响"四句话方针”组歌，深入开展队伍改革转制、形势政策、职能使命、战斗精神教育，激励广大指战员投身新使命、奋进新征程。

健全完善专门管理办法。充分吸收现役制和职业制两方面优势，研究制定符合消防救援职业特点的政策制度。截至2023年7月，队伍制定基层建设纲要、内务条令、队列条令等39项内部规章，连同中央和国家有关部委出台的改革政策法规、各地出台的地方配套文件，搭建起新体制下政策制度的"四梁八柱"，初步形成一套比较成熟定型的政策制度体系。

（二）加强战斗力建设，打造本领高强的救援力量体系

习近平总书记强调："要强化应急救援队伍战斗力建设，抓紧补短板、强弱项，提高各类灾害事故救援能力。”①国家综合性消防救援队伍必须始终坚持战斗力标准，练就科学高效、专业精准的过硬本领，坚决做到刀山敢上、火海敢闯，召之即来、战之必胜。

优化力量布局和编成。采取试点先行的办法推进城市消防站点力量编成改革，大力发展政府、企业、志愿消防队伍，与国家综合性消防救援队伍力量建设统筹规划布局，一体推进实施。2012年至2022 年，全国消防救援站从5256个增加到7969个，消防车从4.7万余辆增加到11.1万余辆，市政消火栓从105.8万个增加到201.8万个，国家森林消防队伍布防省份由14个增加到28个，森林航空消防力量覆

盖到21个省份，列装无人机、大型排水泵、救援机器人、森林灭火输水管线车、全地形车、履带式森林消防车等应急装备，基层消防救援力量得到进一步加强。

大力加强实战化训练。牢固树立战斗力标准，强化练为战思想, 做到“仗怎么打、兵就怎么练"。坚持按纲施训，科学组训、专勤专训，广泛开展全员岗位大练兵。坚持实战实训，加强实战化、基地化、模拟化训练，常态化开展战评总结、案例复盘、战例研讨和桌面推演，定期组织"火焰蓝”比武竞赛，每两年举办一次全国消防行业职业技能大赛；深化高层建筑、大型综合体消防设施调查测试和实战应用，加强森林大火巨灾风险及应对措施研究，强化灭火救援科技攻关，制定完善处置规程、指挥要点和实战操法；深化"八种组训"模式推广应用，大力开展进山入林、涉江下河等实战练兵；广泛开展灭火救援专业训练，严密组织水域、潜水、绳索救援、核生化事故处置等各类救援技能培训。坚持联战联训，加强国家综合性消防救援队伍与多种形式消防队伍、社会救援力量共训共练、联勤联战，定期开展全国性、区域性实战演练，练指挥、练战术、练协同、练保障，督促队伍时刻保持箭在弦上、引而待发的应急备战状态。坚持以考促训, 充分发挥训练考核指挥棒作用，推行等级达标和指挥能力考评，严格训练奖惩，激发训练热情，队伍综合应急救援能力大幅提升。

打造尖刀拳头和机动攻坚力量。出台《地震灾害救援力量体系和能力建设实施意见》、《水域救援力量体系和能力建设实施意见》，编制《雨雪冰冻灾害救援力量编成方案》等，组建高层、化工、地震、山岳、水域、雨雪冰冻等专业救援队3500余支，在全国布点组建8 个机动专业支队，打造重点驻防、及时响应、高效处置、覆盖全国的

攻坚救援力量体系，提高全灾种和极端条件下的应急救援能力。划分森林草原灭火主战力量、"10+2"综合应急救援拳头力量、重大灾害跨区域增援力量、6支跨国境灭火救援力量"四大板块”建强机动队伍, 构建全国覆盖、区域策应、因灾前置的力量布局和全域机动、区域联动、辖区先动的力量运用格局。在黑龙江大庆和云南昆明建设2个航空消防救援支队，持续加强航空救援力量建设。

（三）加强指挥机制建设，健全高效顺畅的现代化消防救援指挥体系

习近平总书记多次强调加强指挥机制建设，2019年11月29日在主持中共十九届中央政治局第十九次集体学习时强调，"要加强队伍指挥机制建设"①。2023年8月17日，习近平总书记主持召开中共中央政治局常务委员会会议，会议强调，"要进一步建强各级应急指挥部体系，完善调度指挥、会商研判、业务保障等设施设备和系统, 确保上下贯通、一体应对”②。构建高效顺畅的现代化消防救援指挥体系，是国家综合性消防救援队伍有力有序有效应对处置各类灾害事故的重要保证。

加强顶层设计优化协同指挥机制。以国家应急指挥总部运行为契机，积极探索中央地方分级指挥与队伍专业指挥相结合的指挥机制，推动出台《扑救森林草原火灾现场指挥机制》，建立灾害事故视频调

度、远程指挥、专家辅助决策、遂行作战指挥制度；开展"一体化" 值班值守、警情跟踪与遂行出动试点建设，强化各类警情灾情全程跟踪、分类指导；优化"一部六组"（现场指挥部，指挥协调组、综合信息组、应急通信组、战地政工组、新闻宣传组、战勤保障组）救援指挥模式，协调地方政府、统筹救援力量、调动各方资源，协同指挥机制建设日趋完善。依托国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国务院安全生产委员会、国家森林草原防灭火指挥部、国家减灾委员会5个议事协调机构，建立风险联合会商研判、防灾救灾救援一体化实施等机制，在汛期、森林防火期等重点时段，与气象、水利、林草、自然资源等部门每日研判、滚动会商，根据灾情发展及时前置预置救援力量，实现主动防御、协同应对，协调联动效能初步显现。

推进现代化指挥系统建设。坚持向信息化、大数据要战斗力，推动跨地区、跨部门、跨层级的信息互通、数据融合和业务协同，智能指挥系统、森林灭火指挥系统和消防"一张图”覆盖总队、支队, 286个地市级以上地区建成智能接处警系统，推动作战指挥向"数据支撑型”转变；全面启动现代化指挥中心试点建设，推进119接处警工作法制化、标准化建设，落实行业领域专家联合值守制度，为各类灾害处置提供专业化辅助支撑；先后开展"1+3+N”（现场指挥部，救援指挥中心、通信控制中心、综合办公中心，综合保障车）现场指挥部新模式建设、智能接处警建设、现场联合作战指挥系统建设、"一短三快"（接处警时间短，响应出动快、到场展开快、救人灭火快）初战指挥机制改革，大力推进面向森林草原灭火以及地震救援、人员搜救等野外救援任务的森林灭火指挥系统建设，多渠道接入支撑数

据、多维度展示现场态势、多手段打通信息链条，指挥能力信息化、专业化水平显著提升。

大力加强应急通信能力建设。发展培养2万余名专兼职通信员、 8000余名志愿消防速报员、348支"轻骑兵"前突小队，配备公网、卫星、专网设备和无人机、卫星电话28万余件套。建立“通信先行、多点调派"快速响应和"直调直报、前突通信、跨区增援和联勤联动” 实战保障机制，破解"三断"（断电、断路、断网）等极端条件通信难题，积极探索浮空通信中继平台、多功能指挥通信车、数字窄带自组网等新装备，初步构建"空、天、地" 一体化应急通信保障体系。

（四）优化整合各类资源，完善服务实战的保障支撑体系

习近平总书记指出，"要强化应急管理装备技术支撑，优化整合各类科技资源……要加大先进适用装备的配备力度"，"大力培养应急管理人才，加强应急管理学科建设二①建设能打大仗打胜仗的国家综合性消防救援队伍，必须有现代化的科技、装备、物资、人才等保障体系作支撑。

在科技赋能上，把"智慧消防”纳入城市建设一体推进，同步规划建设消防物联感知、监测、分析等设备系统，推广应用城市远程监控、电器火灾监控、燃气泄漏报警等物联感知技术，强化风险监测预警，支撑应对处置；运用人工智能、模拟舱、VR技术等技术手段辅助训练、支撑实战，提升灭火救援效能，发挥"四所一中心"（应急管理部天津、上海、沈阳、四川消防研究所，消防产品合格评定中

心）科研优势，紧盯"高低大化"、储能电站、新能源汽车等灭火救援重大难点破题攻关。

在装备保障上，加大先进适用装备的配备力度，按照"常规装备配足、针对性装备配齐、杀手铜装备配强”的原则，调整优化装备结构，规模化配备远程供水、大功率排涝、危化品侦检、破冰除雪等装备设备，实现了常见灾种装备全覆盖、特种灾害处置有利器。从 2018年改革转制到2022年底，队伍新增特种装备7 8.9万件套，其中新增60米以上举高车442辆、3公里以上远程供水系统217套、80 升/秒大流量灭火机器人950台、40马力以上舟艇3537艘、森林草原及综合救援装备17.6万件套。

在物资储备上，制定出台《消防救援队伍应急装备物资保障体系建设纲要》，推动建立北京、沈阳等12个部局级、40个总队级、351 个支队级、362个大（中）队储备库，在重点林区设立前置物资储备点136个，建设省域战勤保障基地和应急救援装备技术保障平台；按照"六车联保”标准配备专业战勤保障车辆，规范森林灭火保障力量"三级四组”编携配装，加强模块化、智能化、机动性应急装备物资储备以及专业运输车辆配备；依托大型骨干物流企业，统筹建立涵盖铁路、公路、水运、民航等各种运输方式的紧急运输储备力量，发挥高铁优势构建力量快速输送系统，建立健全多部门联动、多方式协同、多主体参与的综合交通应急运输管理协调机制，保障重特大灾害事故应急资源快速高效投送。

在人才支撑上，认真贯彻落实习近平总书记关于大力培养应急管理人才的重要指示，制定国家综合性消防救援队伍人才建设规划，组织召开人才工作会议，实施"蓝焰英才”工程、"橙才”计划等人才

队伍建设专项工程，加强消防领军、专业骨干及后备人才培养；更名组建中国消防救援学院，加强师资队伍和学科专业建设；依托国家消防救援局天津、南京、昆明3个训练总队，建设国家级综合消防训练基地，为队伍培养专业型、实战型指挥人才。

（五）健全风险防范化解机制，构建精准高效的消防治理体系

党的二十大报告提出，推动公共安全治理模式向事前预防转型。消防作为公共安全的重要组成部分和重点行业，积极融入大安全大应急框架，加快推动消防治理模式向事前预防转型，努力构建精准高效的消防治理体系。健全消防领域风险防范化解机制，推进消防治理体系现代化，在压实消防安全责任、推行新型监管模式、精准整治突出问题上下功夫。

压实消防安全责任。强化政府领导责任落实，修订完善消防安全责任制实施办法，制定地方政府及部门消防工作责任清单，强化运用省级政府年度安全生产和消防工作考核推动责任落实，加快构建"党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责"的消防安全责任体系；依法落实部门监管责任，严格落实“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全"、"谁主管谁负责”要求，依法督促本行业、本系统相关单位落实消防安全责任制；全面落实单位主体责任，压实各级、各岗位消防安全责任人职责和经营主体防火责任，加强新业态新领域安全研究，对责任主体不清、责任边界模糊的，按照 "谁审批、谁负责”、"谁靠近、谁负责”的原则，推动明确行业管理归属；加强基层消防综合治理，乡镇（街道）建立健全专兼职消防工作队伍，确保基层消防安全工作有人管、有人干。

推行新型监管模式。加强消防执法监管，推行以"双随机、一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础、以“互联网+监管"为支撑、以火灾事故调查处理为保障的新型监管机制。利用信息化手段赋能消防安全监管，运用"高低大化"类型标签、"红蓝黄"风险等级评估等管控手段，为监管对象精准"画像"，实现差异化、精准化监管。严格落实消防执法全过程记录、法制审核、执法公示制度，实现消防监督执法所有环节网上流转、全程留痕、闭环管理。建立消防"一网通办"政务服务平台，实现公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查一次申报、全程网办；建立消防执法内控机制，强化执法环节的跟踪监督和执法审核，确保执法活动在法治轨道上和制度框架内运行。

精准整治突出问题。聚焦传统风险和新兴业态，推动关口前移、系统施策，组织开展消防安全专项整治三年行动、消防安全大检查、重大风险隐患排查整治等专项行动，精准实施隐患治理。2018年至 2022年，国务院安委会印发电动自行车全链条安全监管等17项政策文件，明确重点领域、重点场所和关键环节的风险管控及隐患治理责任和措施:消防机构协调教育、公安、民政、住建、文旅、卫健、电力等部门，建立校外培训机构管理、高层建筑规划建设、娱乐场所管理、医疗机构消防安全等11项机制，出台改进消防监管及重点场所火灾风险指南指引等50项标准规范，推动31个省级政府发布268项消防领域规章制度。加强森林防火督导，与公安、民政、文旅、林草等部门密切配合，对23个重点省区开展森林草原防火监督检查、火灾隐患排查整治、查处违规用火行为专项行动以及林牧区输配电设施火灾隐患专项排查治理。

（六）各方面关心支持队伍，形成社会尊崇的职业荣誉体系

习近平总书记对国家综合性消防救援队伍改革始终高度关注，多次作出重要指示批示，亲自审定队伍组建框架方案和队旗、队徽、队训、队服，亲自拍板定夺队伍改革转制中的重大问题，给予这支队伍崇高的政治关怀和特殊的关心厚爱。

2018年∏月9日，习近平总书记亲自向国家综合性消防救援队伍授旗并致训词；12月29日，在全国政协新年茶话会上发表重要讲话，首次将消防救援队伍指战员单列致以问候和祝福。

2019年11月29日，习近平总书记在主持中共十九届中央政治局第十九次集体学习时强调，"应急救援队伍奉献很多、牺牲很大, 各方面要关心支持这支队伍，提升职业荣誉感和吸引力”①；12月31 0,在发表二。二0年新年贺词时讲道，"一年来，许多人和事感动着我们。……为救火而捐躯的四川木里31名勇士……他们以普通人的平凡书写了不平凡的人生”②。

2020年8月19日，习近平总书记在安徽考察调研时看望慰问在防汛抗洪中牺牲的"中国消防忠诚卫士"陈陆烈士家属。

2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上发表重要讲话，代表党中央向消防救援队伍指战员致以崇高敬意；11月5日，亲切会见全国应急管理系统先进模范和消防忠诚卫士表彰大会代表。

2022年4月8日，习近平总书记在北京冬奥会、冬残奥会总结表

彰大会上指出："广大人民解放军指战员、武警部队官兵、公安干警和消防救援队伍指战员承担急难险重任务，圆满完成了安全保卫等工作。” 2023年8月17日，习近平总书记主持召开中共中央政治局常务委员会会议，会议指出，"'七下八上'是防汛关键期……国家综合性消防救援队伍冲锋在前，解放军、武警部队紧急驰援，中央企业和社会力量勇挑重担……防汛抗洪救灾斗争取得重大阶段性成果”①。习近平总书记的深情厚爱、殷切关怀、充分肯定、亲切鼓励，为消防救援队伍指战员忠诚使命、不辱使命、献身使命注入了强大精神动力，提供了不竭力量源泉。

提升职业荣誉感和吸引力的政策举措陆续出台。2019年8月14 日，应急管理部等13个部委联合印发《关于做好国家综合性消防救援队伍人员有关优待工作的通知》，明确了消防救援队伍指战员在教育、医疗、优抚、交通出行、退出安置等方面享受的优待政策；12 月，全国评比达标表彰工作协调小组批复同意将全国119消防奖调整由应急管理部主办，并增设"中国消防忠诚卫士”奖项。2020年11 月10日，应急管理部、人力资源社会保障部联合印发《应急管理系统奖励暂行规定》，对国家综合性消防救援队伍奖励工作作出规范, 具有消防救援职业特点的荣誉保障机制不断健全。

三、冲锋在前、勇往直前，充分发挥主力军和国家队作用

改革转制后，作为应急救援的主力军和国家队，国家综合性消防

①《中共中央政治局常务委员会召开会议研究部署防汛抗洪救灾和灾后恢复重建工作》，《人民日报》2023年8月18日。

救援队伍始终牢记习近平总书记的重要训词精神，始终铭记习近平总书记的千钧重托，坚持把人民的安危放在心中最高位置，坚决扛起保民平安、为民造福的职责使命，为维护人民生命财产安全冲锋在前、英勇奋斗。

（一）在人民群众最需要的时候冲锋在前

习近平总书记在训词中指出，"消防队伍作为同老百姓贴得最近、联系最紧的队伍，有警必出、闻警即动，奋战在人民群众最需要的地方”①。消防救援队伍为人民而建，肩负着保民平安的神圣使命，必须时刻把人民的安危放在心中、扛在肩上，做人民群众的贴心人，以最近的距离、最紧的方式，奋战在应急救援一线。

把人民利益放在最高位置。老百姓是天，老百姓是地。人民利益高于一切。消防救援队伍坚持以人民为中心的发展思想，牢记队伍的根基在人民、血脉在人民，离开了人民，消防救援事业就会失去根基和血脉。坚持以党的宗旨为宗旨，始终牢记初心使命，忠实践行训词精神，自觉做到心里装着群众、密切联系群众、全力服务群众，把人民群众的呼声作为第一信号，把人民群众的需要作为第一选择，把人民群众的利益作为第一考虑，把人民群众的满意作为第一标准，着力解决人民群众的急难愁盼问题，尽心竭力守护民生民安。

把人民安危作为最高责任。消防救援队伍坚持全年365天、每天24小时驻勤备战，时时准备、刻刻防范成为工作生活的常态。只

① 《习近平向国家综合性消防救援队伍授旗并致训词强调对党忠诚纪律严明赴汤蹈火竭诚为民为维护人民群众生命财产安全英勇奋斗》，《人民日报》2018年U月10日。

要人民群众有需要，无论是困在电梯里、迷失在大山里，还是发生火灾、地震、山洪、泥石流、交通事故等，消防救援指战员都会火速赶往现场、第一时间展开救援救助，很多时候消防救援指战员就是群众在危难时刻绝境求生的信念和希望。2018年9月至2022年9月，国家综合性消防救援队伍共接警出动622万余次，年均接处警量已经超过200余万起，日均出警量接近5000次，平均每15秒左右就有一起警情，共从火灾及各类灾害事故现场救出遇险被困人员80.8万人, 营救和疏散遇险群众239万余人。

把人民褒奖视为最高荣誉。坚持以人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴作为一切工作的检验标准，消防执法监督、风险隐患整治、应急救援行动努力做到顺应民心、尊重民意、关注民情、致力民生、保民平安，以实际行动赢得人民群众的支持、拥护和爱戴。 2018年至2023年上半年，全队伍有24个集体、28名个人获得全国"两优一先"、全国"人民满意的公务员（集体）"等国家级表彰，858个集体、1054名个人获得"中国消防忠诚卫士"、"全国五一劳动奖章"、 "中国青年五四奖章"等省部级表彰；20名英模代表受邀参加庆祝新中国成立70周年大会、庆祝中国共产党成立100周年大会，9名同志光荣当选党的二十大代表。

（二）为维护人民群众生命财产安全而英勇奋斗

习近平总书记时刻心系人民安危，多次强调"为了保护人民生命安全，我们什么都可以豁得出来!"①发生事故灾害要求"把救人放

在第一位"①，"第一时间抢救被困人员，尽最大努力减少人员伤亡”②。为保护人民群众生命财产安全英勇奋斗，既是习近平总书记的千钧重托，也是消防救援队伍的崇高使命和庄严承诺，必须在防大汛、抗大震、抢大险、救大灾中当先锋、打头阵。

灭火救援义无反顾。围绕"高低大化”灭火难题以及新能源新业态、海上、航空等应急救援新领域新课题开展研究攻关，持续推进各类专业队、特勤力量、机动力量和灭火救援攻坚组建设，大力发展政府专职消防队、企业专职消防队和微型消防站，建强专业指挥团队和灭火专家救援组，配备现代化装备，创新战术战法，组织森林消防队伍跨省机动驻防、区域协防，加强实战化训练演练，不断提高应对处置能力。无论是扑救城镇、森林、化工等各类火灾，还是抗击雨雪冰冻、雪崩或是处置燃气爆炸、车辆燃烧等灾害事故，都敢于赴汤蹈火、英勇顽强、不怕牺牲。

抗洪抢险冲锋在前。大力加强水域救援专业队伍建设，广泛开展专业训练，配备大马力舟艇，列装大功率排涝设备，“七下八上” 防汛关键期在重点流域提前预置力量，成功处置2018年山东寿光、 2019年超强台风“利奇马"、2020年长江淮河流域、2021年河南郑州、 2022年闽赣湘三省、2023年京津冀等暴雨洪涝、台风灾害。2023年 8月17日，习近平总书记主持召开中共中央政治局常务委员会会议, 会议对国家综合性消防救援队伍在防汛救灾中冲锋在前给予充分肯

定，要求消防救援队伍勇往直前，在防汛抗洪救灾一线挑重担、当先锋、打头阵。"冲锋在前”、"勇往直前”是对消防救援队伍的褒奖鼓励, 更是鞭策激励。

抗震救灾逆向前行。立足大震巨灾、断网断电断路、多灾种叠加等极端情况，从力量、装备、物资、通信等方面全面做好应急救援准备，结合"应急使命”实战演习，全要素、全流程摔打锻炼队伍，打造尖刀和拳头力量。在救援中抢抓72小时黄金期，争分夺秒抢救生命，只要有一线希望，就决不放弃，圆满完成2019年贵州水城特大山体滑坡、2020年新疆伽师、2021年青海玛多、2022年四川泸定等地震灾害救援任务，以及2020年福建泉州酒店、2022年湖南长沙自建房、2023年内蒙古阿拉善露天煤矿坍塌等应急救援任务。

有奋斗就会有牺牲。2018年10月至2022年10月，全队伍有 139名同志壮烈牺牲，1100多人在灭火救援等任务中光荣负伤。他们像千千万万革命先烈一样，为了人民的利益赴汤蹈火、逆向而行，他们把最美的青春和宝贵生命献给了光荣的消防救援事业，他们舍生忘死、英勇无畏的崇高精神，将永远激励消防救援指战员为了人民群众生命财产安全拼搏进取、努力奋斗。

（三）在服务人民中传递党和政府温暖

习近平总书记在训词中强调，消防救援队伍要永远竭诚为民， "在服务人民中传递党和政府温暖”①。消防工作一头连着经济社会发

展，一头连着千家万户的幸福平安。消防救援队伍要采取更多惠民生暖民心的举措，以防风险、保民生、护平安、促发展的实际行动传递党和政府温暖。

防控重大安全风险。坚持"抓大防小控新" 一体推进，聚焦高风险场所，分领域制定重大事故隐患和重点检查事项清单，落实提级督办、交叉执法、联合执法、明查暗访等措施，有力消除一批重大火灾隐患。制定行业领域风险防范指南，提前辨识风险、评估风险、化解风险。2018年10月至2023年6月，督促全国3592家5 万平方米以上商业综合体实施标准化管理；集中排查高层建筑、老旧高层住宅、老旧混合体近100万栋，督改问题38.8万处；对13 万个小区消防车道标识标线，清除障碍28.6万处，查改占堵行为 6.7万起；排查住宿10人以上经营性自建房121.8万栋，报请国务院安委办重点督办31处集中连片地区，指导整改涉疫场所火灾隐患58.7万处。开展危化品重大危险源“消地协同"督导检查，督改火灾隐患7万余处。会同国家文物局联合开展文物建筑消防安全专项检查。

护航经济社会发展。新冠疫情期间，紧盯方舱医院、定点医院、集中隔离点、防疫物资仓储等涉疫场所，落实分区分级分类差异化监管，排查消除火灾隐患58.7万余处。按照国务院稳住经济一揽子政策措施要求，全力服务"六稳"、"六保"大局，出台10项消防安全服务保障措施，主动为3.55万个重大项目、重点工程提供技术服务; 针对复工复产复市场所设施设备重启、安全岗位更换、员工岗前培训等关键环节，强化安全检查和服务提示。严密组织重大活动消防安保，先后圆满完成庆祝新中国成立70周年、中国共产党成立100周

年、北京冬奥会冬残奥会、党的二十大等40余场重大活动消防安保任务，为营造安全祥和的社会环境作出消防贡献。

提升全民消防意识。持续推进消防安全进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，每年部署开展全国119消防宣传月活动；加大在中央主流媒体的宣传力度，建成全国消防新媒体矩阵，建成总队、支队全媒体中心466个、消防科普基地4261个，采取短视频、海报、漫画、公益广告、网络直播等多种形式，广泛开展科普宣传和提示性警示性宣传教育。中国消防博物馆2018年以来累计接待入馆观众近 30万人次，开展的各类社教宣教活动受众上亿人次。

四、做到对党忠诚、纪律严明、赴汤蹈火、竭诚为民

习近平总书记对国家综合性消防救援队伍寄予厚望，亲自授旗, 授予的是神圣的使命、如山的责任:亲自致训词，指引的是政治方向，发出的是政治号令。旗帜指引方向，号令催人奋进。国家综合性消防救援队伍始终不忘初心、牢记使命，腫厉奋发、勇毅前行，忠实践行对党忠诚、纪律严明、赴汤蹈火、竭诚为民的铮铮誓言，全面锻造党和人民信得过、靠得住、能放心的过硬队伍，绝不辜负党和人民的期望重托。

（一）始终对党忠诚，永做党和人民的忠诚卫士

天下至德，莫大乎忠。对党忠诚，是国家综合性消防救援队伍第一位的政治要求。对党忠诚，不仅要做到始终，而且要做到绝对。 2014年10月31日，习近平总书记在全军政治工作会议上强调："对

党绝对忠诚要害在'绝对'两个字，就是唯一的、彻底的、无条件的、不掺任何杂质的、没有任何水分的忠诚。"①国家综合性消防救援队伍是习近平总书记亲自缔造的队伍，传承着人民军队的红色基因，震续着人民军队的红色血脉，政治性是第一要求，根本属性是纪律部队, 听党指挥是永远不变的队魂。

忠实践行习近平总书记重要训词精神，要毫不动摇坚持党的绝对领导，建强各级党组织，全面、系统、整体把党的绝对领导贯彻到队伍改革建设发展各方面和全过程，确保队伍建设的正确政治方向。持续深化党的创新理论武装，坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想凝心铸魂，教育引导广大指战员学思用贯通、知信行统一, 真正学出信仰、学出忠诚、学出本领、学出担当，自觉做习近平新时代中国特色社会主义思想的坚定信仰者、忠实践行者、不懈奋斗者。严守政治纪律和政治规矩，做到党中央提倡的坚决响应、党中央决定的坚决执行、党中央禁止的坚决不做，深刻领悟"两个确立" 的决定性意义，增强"四个意识"、坚定"四个自信"、做到“两个维护”，始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。

（二）做到纪律严明，用铁的纪律打造铁的队伍

加强纪律性，革命无不胜。习近平总书记指出："要全面加强纪律建设，用严明的纪律管全党治全党。要加强纪律教育，使铁的纪律

转化为党员、干部的日常习惯和自觉遵循。"①国家综合性消防救援队伍作为一支纪律部队，纪律严明既是建设发展的历史传承和鲜明特质，也是履行使命的内在要求和重要保证。

忠实践行习近平总书记重要训词精神，要坚持全面从严管党治队，把纪律建设摆在更加突出的位置，着力健全全面从严治党体系，强化经常性纪律教育，做到严字当头、一严到底，始终把严的基调、严的措施、严的氛围长期坚持下去。坚持管严"关键少数”，把"一把手"作为重中之重，注重监督由事后处理向事前防范和事中管理转变，管到关键处、管住关键事、管在关键时，督促各级领导干部自觉做到严于律己、严负其责、严管所辖。狠抓正风肃纪反腐，坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，惩治震慑、制度约束、提高觉悟一体发力，锲而不舍落实中央八项规定精神及其实施细则，持续深化纠治"四风”，尤其针对消防领域腐败问题，勇于刀刃向内、自我革命，坚持有案必查、有腐必惩，以案明纪、以案促改，着力遏增量、减存量，从思想上、政治上、组织上、作风上纯洁队伍。

（三）敢于赴汤蹈火，时刻听从党和人民的召唤

狭路相逢勇者胜，敢于斗争、善于斗争才能化危为机。习近平总书记指出："一百年来，在应对各种困难挑战中，我们党锤炼了不畏强敌、不惧风险、敢于斗争、勇于胜利的风骨和品质。这是我

们党最鲜明的特质和特点。"①"前进道路不可能是一片坦途，我们必然要面对各种重大挑战、重大风险、重大阻力、重大矛盾，决不能丢掉革命加拼命的精神……决不能丢掉不畏强敌、不惧风险、敢于斗争、敢于胜利的勇气”②。国家综合性消防救援队伍肩负的重要职责使命就是与各类风险隐患和灾害事故作斗争，赴汤蹈火是习近平总书记为这支队伍履行使命确立的根本指向。敢于赴汤蹈火，既需要"越是艰险越向前"的英雄气概，也需要"英勇顽强、不怕牺牲"的战斗作风，还需要尊重自然、理性求真、探索创新的科学精神。

忠实践行习近平总书记重要训词精神，要牢固树立随时准备打仗的思想，"始终保持时时放心不下的责任意识和箭在弦上的备战姿态”，时刻做好打大仗、打硬仗，抢大险、救大灾的战斗准备，确保一声令下拉得出、冲得上、救得下、打得赢。大力提升综合应急救援能力，积极适应常态化防火灭火、阶段性防汛救灾、全年抗震备战、随时应急救援的新形势新要求，打造一批攻坚制胜的尖刀和拳头力量，大抓实战化、专业化训练，练就科学高效、专业精准的过硬本领，全力推进队伍转型强能。培育锤炼敢打必胜的战斗作风，坚持用教育管理培育灌输、用实训实战摔打磨砺、用重大任务砥砺锤炼、用典型榜样示范激励，激发广大指战员战天斗地、无坚不摧的钢铁意志和勇往直前、不怕牺牲的血性胆气。

（四）永远竭诚为民，把人民放在心中最高位置

人民消防为人民。习近平总书记指出，"江山就是人民、人民就是江山”①，“让人民生活幸福是'国之大者'"②，强调永远竭诚为民，就是要自觉把人民放在心中最高位置，在人民群众最需要的时候冲锋在前，为维护人民群众生命财产安全而英勇奋斗。

忠实践行习近平总书记重要训词精神，要持续深化改革，坚持宽进严管，推动消防执法理念、制度、作风全方位深层次变革，不断转变思维理念、创新方法手段，提高服务质量，打造清正廉洁、作风优良、服务为民的消防执法队伍，构建科学合理、规范高效、公正公开的消防监督管理体系，全力保障经济社会高质量发展。持续深化消防安全专项整治，坚持关口前移、事前预防，始终紧盯高层建筑、大型综合体、危险化学品企业、劳动密集型产业等高风险领域，跟进电化学储能、新能源车辆、室内冰雪活动等新兴业态，全面加强经营性自建房、群租房、"三合一"等低设防区域火灾防范，深入整治违规使用醇基燃料、电动自行车进楼入户、堵塞消防通道等突出问题，精准研判、精准执法、精准治理，打好防范化解重大安全风险主动仗。持续为民排忧解难，积极回应人民群众对新时代消防工作的新要求新期待，努力拓展爱民为民的新渠道，更好地在服务人民中传递党和政府的温暖。

第九章

做好随时应对灾害事故的应急准备

面对波遹云诡的国际形势、复杂敏感的周边坏境、艰巨繁重的改革发展稳定任务，我们必须始终保持高度警惕，既要高度警惕"黑天鹅"事件，也要防范"灰犀牛”事件；既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。

——习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上的讲话（2019年1月21日）

习近平总书记就做好防汛救灾工作指出："各有关地区都要做好预案准备、队伍准备、物资准备、蓄滞洪区运用准备，宁可备而不用，不可用时无备。"①备豫不虞，为国常道。应急准备是为有效应对灾害事故进行的预案、力量、机制、物资等各项准备。从容应对各种突如其来的灾害事故，必须做好全面、扎实、充分的应急准备，以充分的准备打好应急救援主动仗。

一、加强应急预案管理，健全应急预案体系

习近平总书记多次就突发事件应急预案体系建设和管理工作作出重要指示，强调"要加强应急预案管理，健全应急预案体系，落实各环节责任和措施”②。应急预案是应急管理体制、机制、法制的综合运用和重要载体，是主动防范风险挑战、积极应对突发事件的重要抓手，发挥着平时牵引应急准备、灾时指导应急救援的基础性作用。我国的应急预案体系，是在立足国情、总结借鉴国内外经验教训的基

础上形成并发展完善起来的。2003年成功应对非典疫情后，党中央、国务院作出全面加强应急管理工作的重大决策，从上至下全面推进应急预案体系建设，为科学规范应对突发事件提供了坚强保障。

（一）构建横向到边、纵向到底的全国应急预案体系

习近平总书记指出，"要制定全方位、分阶段的危机应对预案, 准确评估风险，果断处置事态，及时掌控局势”①。应急预案在突发事件应对中处于"管全局"的重要地位，是突发事件全过程应对的制度性安排，明确事前、事发、事中、事后各个阶段措施，应急预案体系建设是推进应急管理体系和能力现代化的重要内容。深入学习贯彻习近平总书记关于应急管理的重要论述，必须牢固树立系统观念, 把应急预案体系建设作为一个整体、一个系统进行前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局和整体性推进。坚持以总体国家安全观为指导, 建立大安全大应急框架，推动构建以国家突发事件总体预案为龙头、各级各类应急预案及支撑性文件相互衔接支撑、"覆盖全面、衔接顺畅、管理规范、实用管用"的应急预案体系，贯通国家安全、公共安全、社会安全、网络安全等各领域，贯通各级各类突发事件应对的各环节、各领域、各部门、各地方、各单位。

全面编制修订各级各类应急预案。根据不同类别突发事件特点、安全风险发展变化规律，及时编制、修订各级党委政府总体应急预案、专项应急预案及其部门应急预案，以及各级机关、企事业单位、基层自治组织、社会组织等各级各类操作性应急预案及支撑性文件，

①习近平：《加强国际核安全体系推进全球核安全治理》，《人民日报》2016年4

不断健全横向到边、纵向到底的全国应急预案体系。截至2022年底，我国已编制各级各类应急预案780余万件。

持续强化预案体系设计和协调衔接。强化国家突发事件总体应急预案作为总纲的战略定位，规划各级各类应急预案体系构成及功能定位，确定国家应对突发事件的总体性制度安排；优化国家层面专项和部门预案的定位，规范国家层面应对行动，指导相关行业领域突发事件应对工作。着力推动各级各类应急预案有效衔接，在结构上，重点强化上下级、军队与地方、政府与企业、相邻地区等相关应急预案之间的有效衔接、相互贯通，毗邻地区需要联合制定应对区域性、流域性突发事件的联合应急预案。在管理上，着眼强化各级党委政府统一领导、统筹谋划应急预案体系建设职能，加强应急管理部门在预案协调衔接方面的权威性和衔接活动的规范性，提升应急预案全环节、全链条、全过程管理水平。在技术上，强化统筹衔接的应急预案数据库建设和管理，各地区各相关部门注重运用信息化数字化智能化技术, 推进应急预案管理理念、模式、手段、方法等创新，充分发挥应急预案在应对突发事件中的辅助决策作用。

更加关注巨灾应急预案和基层应急预案。坚持底线思维和极限思维，密切关注各类小概率、高风险、超常规的"黑天鹅”、"灰犀牛" 事件，突出极端条件下应急指挥体系、综合研判、统筹决策、预警与响应联动、多部门协同、跨区域联动、资源和队伍调度、社会动员等内容，制定巨灾应急预案。扎实做好基层应急预案编制和管理工作, 强化为基层单位编制预案提供服务指导，推动提升乡镇（街道）和村（社区）等基层应急预案编制水平，突出简明实用的原则和先期处置的特点，切实解决预警信息发布"最后一公里"和应急救援处置"最

初一公里”的突出问题，不断夯实突发事件应急预案体系根基。

（二）不断增强应急预案的科学性、针对性、实用性

2022年4月26日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第十一次会议，会议强调，"要统筹发展和安全两件大事，牢固树立底线思维，切实加强重大风险预测预警能力，有切实管用的应对预案及具体可操作的举措”①。应急预案是在关键时刻、紧急情况下用来解决具体问题的，必须能用、管用、实用，具有操作性、可执行性。

强化风险评估、资源调查和案例分析。应急预案编制要提前做好风险评估、资源调查、案例剖析等工作，找到符合本地区、部门和单位实际的"假想敌”，具备针对性、实用性和可操作性。要开展风险评估，充分识别突发事件风险及其可能产生的后果和次生（衍生）灾害事件，评估可能造成的危害程度和影响范围等，确定针对对象。要开展资源调查，摸清本地区、本单位应对突发事件可用的应急队伍、装备、物资、场所和通过改造可以利用的应急资源状况, 合作区域内可以请求援助的应急资源状况，重要基础设施容灾保障及备用状况以及可以通过潜力转换提供应急资源的状况，为制定应急响应措施提供依据。要开展案例分析，对典型突发事件的发生演化规律、造成的后果和处置救援等情况进行复盘研究，构建突发事件情景，清晰应对流程、职责任务和应对措施，为制定应急预案提供参考借鉴。

强化全周期应急预案管理制度建设。优化应急预案管理相关制度规定，加强应急预案编制、衔接、备案、演练、评估、修订、体系优化等全过程管理，使应急预案真正成为明确各方行动规则、衔接落实各环节责任的有效载体。完善论证咨询制度，明确政府及其有关部门在应急预案编制过程中，广泛听取有关部门、单位的意见，组织专家进行论证，做好应急预案衔接；单位和基层组织编制应急预案，根据法律、行政法规要求或实际需要，征求相关公民、法人或其他组织的意见。完善审核备案制度，明确县级以上政府应急管理部门负责指导本行政区域内应急预案体系建设和管理、综合协调应急预案衔接工作；相关部门在各自职责范围内，负责本行业领域应急预案体系建设和管理工作，形成各负其责、齐抓共管的良好局面。

强化应急预案评估修订和动态更新。坚持把应急预案评估修订作为做实做细和持续完善应急预案的重要抓手，综合运用应急演练、突发事件复盘分析、定期评估等方式，加强对应急预案的评估，切实找准补齐应急预案体系建设和管理工作中的短板，实现应急预案动态优化、科学管理，推动应急预案与应急准备深度融合。

强化应急预案实施应用和宣传教育。一个是要制定周全的预案，一个是紧急时刻要应用预案，按照预案行事。应急预案的根本就在于突发事件应对过程中的实施应用，让应急预案真正活起来、实起来、用起来，切实发挥应急预案的实际效能。加强应急预案实施应用，增强全社会尤其是各级领导干部的预案意识，动态开展应急预案落实情况和应对突发事件过程中应急预案执行情况的评估分析，促使各级党委政府和领导干部主动熟悉应急预案、自觉落实应急预案。加强应急预案学习培训，将应急预案纳入各级党委政府及其有关部门业务培训

的重要内容，纳入领导干部、应急管理干部等常态化培训范畴。加强应急预案宣传解读，充分利用互联网、广播、电视、报刊等多种媒体进行宣传，制作通俗易懂、好记管用的宣传普及材料，推动形成人人知晓预案、个个尊重预案的工作氛围。

（三）推动应急演练工作常态化

应急演练是检验和提升应急预案科学性、有效性最基本、最常用的手段。党的十八大以来，各地区各部门坚持把开展应急演练作为发现问题、改进预案的重要手段，积极开展预案演练，有力促进了应急预案完善、机制磨合、能力提升。

制定应急演练计划。科学分析研判本地区重点突发事件及风险态势，按照实战化要求，分类别、分层级编制年度应急演练工作计划，突出问题导向，充分借鉴以往突发事件实际，遵循应急预案，构设演练环境，设计演练科目，重点安排综合演练、专项演练、指挥演练、复盘演练等针对性高、检验性强的应急演练项目，练指挥、练协同、练战法、练保障。

创新应急演练模式。立足防抗救全过程的综合性演练，充分运用监测预警"一张图”、指挥协同“一体化"、应急联动"一键通”、数字应急预案系统、仿真演练系统等大数据、大平台优势，探索桌面推演与现场处置相结合、线上远程参演观摩与线下应急行动相结合、计算机仿真决策情景构建与实战实练相结合、多层级与多线条相结合的演练模式，扎实做好信息化条件下的应急演练工作，实现全员参与、全民动员。

强化应急演练评估。针对应急预案及演练工作中的"重编制、轻

演练"和"重演轻练、重形式轻内容"等突出问题，切实加强应急预案演练评估，不断完善演练评估程序和标准，丰富演练评估方式方法，对照应急预案，重点强化科目设计、指挥关系、响应流程、救援力量、装备物资、保障措施等检查评估，推动应急演练提质增效。坚持评估与演练同时部署、同步实施，研究制定应急演练评估标准和评估工作规程，推进应急演练规范化、制度化。

二、健全完善中国特色应急救援力量体系

习近平总书记强调："要加强应急救援队伍建设，建设一支专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的应急救援队伍。"①深人学习贯彻习近平总书记关于应急管理的重要论述，健全完善中国特色应急救援力量体系，要以提高应急救援能力为牵引，既要突出国家综合性消防救援队伍主力军和国家队作用，又要重点建设好国家专业应急救援力量，特别是要充分发挥好航空应急救援力量优势，也要持续强化基层应急力量和社会应急力量建设，全面推进应急救援力量现代化建设，为人民群众生命财产安全和社会稳定提供坚实保障。

（一）强化国家专业应急救援力量建设

习近平总书记强调，“要强化应急救援队伍战斗力建设，抓紧补短板、强弱项，提高各类灾害事故救援能力"，"要加大先进适用装备

的配备力度，加强关键技术研发，提高突发事件响应和处置能力"。① 国家专业应急救援力量是应急救援队伍的骨干力量，在灾害事故影响范围广、救援任务难度大、多灾种复合叠加的情况下，发挥突击攻坚、一击必中、一招制胜作用，是保障人民群众生命财产安全的主力军。

全力打造国家专业应急救援力量。立足"全灾种、大应急"需要, 坚持全局统筹、体系设计、系统推进，依托中国安能集团等国有企业建设布局了应急管理部自然灾害工程应急救援中心，在河北、江西、湖北等地建设工程救援基地12个，覆盖华北、华中、东南、西南等地区，基本满足灾害事故工程救援需求；在长江、淮河流域组建水上工程抢险队伍，配备大型综合指挥和工程抢险救援船，有效填补了我国水上工程抢险力量空白:建设国家安全生产应急救援队伍102支2.2万余人，覆盖矿山、危化品、油气田开采、油气管道、隧道施工等高危行业领域。这些救援力量在保障相关地区、行业安全发展中发挥了重要作用，已成为国家有效应对重特大灾害事故的尖兵利器。

加大先进适用装备配备力度。坚持问题导向、实战导向，转变以往依靠"人海战术"组织灾害事故救援模式，不断提高装备配备智能化、轻型化、模块化、信息化、标准化水平，提升特殊区域、复杂条件、极端环境下专业救援能力。先后配备了动力舟桥、全地形两栖救援车等多种国产新型抢险救援装备，以及5小时搭建50平方公里移动公网通信和1.5万平方公里音视频通信网络的翼龙II无人机，为高效挽救人民群众生命财产安全提供了有力通信保障。

强化国家专业应急救援力量建设，重点针对工程抢险、森林草原灭火、地震地质灾害等专业应急救援力量不足问题，持续提升实战能力，优化专项资金支持，建立健全应急联动响应机制；持续优化力量布局，充分考虑灾害事故风险分布特点、经济社会发展趋势和应急救援力量建设现状等因素，调整优化国家专业应急救援力量规模、结构、布局，补短板强弱项，构建灾害事故应急救援需求与专业应急救援能力动态平衡的应急救援力量体系；持续强化装备建设，健全国家专业应急救援力量装备配备标准，推广应用洪涝灾害、森林草原火灾、地震和地质灾害等救援先进技术装备，强化救援现场技术支撑，提升重大灾害事故现场数据获取、灾中实时监测、灾后评估分析等专业能力，不断提升应急救援装备智能化、轻型化、模块化水平。

（二）建强航空救援力量

习近平总书记强调，"要加强航空应急救援能力建设，完善应急救援空域保障机制”①。航空救援力量是国家应急救援体系的重要组成部分，是应急管理体系和能力现代化的重要标志。航空救援力量反应速度快、活动范围大、受地形条件限制少，在保障人民群众获得感、幸福感、安全感方面具有独特的优势；特别是在抢救生命的"黄金72 小时”，利用航空救援力量紧急投送抢险救援尖刀力量和应急物资，及时转移遇险受困人员，最大限度减少人民群众生命财产损失，具有不可替代的作用。

应急救援航空体系建设进入高速发展快车道。我国应急救援航空体系建设起源于航空护林，20世纪五六十年代，相继成立了东北航空护林中心、西南航空护林总站，这是我国航空护林事业的开端。 2018年党和国家机构改革以来，应急救援航空体系作为一项战略性工程被摆上重要位置，进入了体系建设高速发展的快车道，由小变大、由弱到强。在力量构成上，适应"全灾种、大应急”需求，加大航空器租用力度，一批大型高原型直升机、翼龙n无人机充实其中，填补了航空救援领域空白。在力量布局上，推动由季节性布防向重点地区全年布防转变、由相对固定区域救援向全域机动救援转变、由空中救援向空地一体救援转变。在工作机制上，各地通过签订合作协议、定期召开会议等方式，建立了与驻地民航、军队、航空企业等应急联动机制，基本实现应急状态下航空力量快速响应、高效处置。

应急救援航空体系发挥了不可替代的作用。截至2022年，先后参与处置森林火灾600余起，投送应急物资600余吨，如四川冕宁 “4 • 20”、武汉孝感“10 • 1”、山西榆社“3 • 17”、云南玉龙“4 • 23” 森林火灾，长江、淮河流域性洪水，河南郑州"7 • 20"特大暴雨灾害等突发事件。特别是2022年9月5日四川泸定发生6.8级地震， 10架直升机、1架运输机投入救援行动，从震区"孤岛"转移出伤员 201人、受困群众516人，充分展现了航空救援力量在高山峡谷地貌应急救援行动中不可替代的独特优势。

航空救援体系建设还需久久为功。统筹布局一批适用的重点航空器，聚焦灭火大飞机破题，下力解决一批急需的关键航空器，构建起大型固定翼飞机、直升机与无人机高低搭配、远近结合、布局合理、

功能合成的航空救援力量体系。健全完善一套航空救援空域保障机制，优化航线快速审批流程，促进军地间、部门间、区域间快速协同联动，确保一旦发生重特大灾害，能够迅速响应、协同高效调用各方资源参与航空救援行动。配套建设一批航空救援装备设施，在灾害风险高、地形复杂、交通不便的地区，规划建设一批野外停机坪，明确一批直升机临时起降点，构建"骨干机场—航空场站—野外停机坪一临时起降点"起降网络，形成覆盖我国灾害事故多发易发地区的航空救援保障格局。制定完善一批航空救援政策标准，加强全灾种专业训练和实训实战能力建设，组织航空救援力量持续开展灭火科目训练和山岳、水域、地震等应急救援训练，以及各型航空救援力量、空地救援力量联演联训，提升空地协同、立体救援能力。

（三）加强基层应急救援力量建设

2023年8月17日，习近平总书记主持召开中共中央政治局常务委员会会议，会议强调，"要着力提升基层防灾避险能力，完善基层应急管理组织体系，加强和规范基层综合性应急救援队伍建设，为防灾重点区域和高风险乡镇、村组配备必要装备，提升基层自救互救能力”①。灾害事故风险萌芽在基层、发生在基层。破解基层应急救援 "最先一公里"难题，提升基层应急救援能力，既是现实刚需，也是发展必需。只有把基层综合性应急救援队伍建设得坚强有力，才能切实提升基层自救互救能力。

党的十八大以来，各地结合实际积极探索基层应急救援力量建设

①《中共中央政治局常务委员会召开会议研究部署防汛抗洪救灾和灾后恢复重建工作》，《人民日报》2023年8月18日。

的思路举措，形成了富有地方特色的建设模式。比如，一些地区坚持党委政府领导、应急部门统筹、社会各方参与的原则，加强基层应急救援站建设，采取政府主导、社会主办、政府+市场联办等建站模式，推动织密基层应急救援网络，逐步构建起“小灾能自救、大灾能增援、区域能联动”的应急救援模式。目前，全国乡镇（街道）共建有综合性应急救援队伍3.6万余支、105.1万余人，已经成为基层先期处置的生力军。

因地制宜组建救援队伍。针对全国各地灾情、民情、基础设施、经济发展各有差异，基层综合性应急救援力量建设仍然存在薄弱环节等问题，加强基层综合性应急救援力量建设，按照"政府主导、社会参与、多方联动、资源共享"等模式，遴选有一定应急救援专业知识技能和经验人员组建"一专多能、一队多用"乡镇（街道）、村（社区）综合性应急救援队伍。

加强场所设施规范化建设。充分考虑地域情况、气候规律和灾害事故应对处置需要，统筹建设救援队伍驻地、训练场所及设施、值班室、装备物资库房，满足队伍值班、指挥、备勤、培训、训练，以及救援装备和应急物资的储存、保养和维修基本需要。

推进装备配备标准化建设。按照"立足实际、按需配备、集中储存、统一管理"的原则，科学合理确定基层应急救援队伍装备配备类别和数量，配置专业器械设施、设备和安全防护装备，提升应急装备水平，满足快速反应、及时应对处置灾害事故的需要。

（四）推动社会应急力量健康发展

习近平总书记强调，"要着力从加强组织领导、健全体制、完善

法律法规……引导社会力量有序参与等方面进行努力”①。坚持把抓好社会应急力量工作纳入国家应急力量体系，统筹谋划、一体建设，社会应急力量迈入了发展的快车道。

2022年，国家层面印发《关于进一步推进社会应急力量健康发展的意见》，为提升社会应急力量整体建设质量和发展水平提供了科学指导。针对社会应急力量在救援现场队伍分散、管理无序、秩序混乱等问题，积极探索在全国范围内建立社会应急力量参与重特大灾害抢险救援行动现场协调机制，做到救援现场有协调组织、有工作场所、有支撑系统、有保障条件。相关部门出台发布6项建设标准、3 套培训教材，分区域、分层级、分专业组织开展竞赛比武活动，推动完善社会应急力量与国家专业应急救援队伍联演联训机制，组织社会应急力量参加"应急使命"大型实战化演习。此外，还推出了社会应急力量专属保险产品，实现全国线上统保统价统赔，有效解决社会应急力量因主动涉险而被拒保等问题。截至2022年，社会应急力量队伍规模达到2400余支、5.2万余人。社会应急力量发挥覆盖面广、组织灵活、反应灵敏等诸多优势，在河南郑州"7 • 20"特大暴雨灾害、四川泸定6.8级地震和土耳其7.8级地震等国内外重特大灾害救援救助行动中发挥了积极作用，成为国家应急力量体系的重要辅助力量。

我国社会应急力量还处于起步阶段，全社会参与应急救援的局面还没有完全形成，亟需加强。强化协调联动，贯彻落实好支持社会应急力量发展的政策措施，完善社会应急力量参与重特大灾害抢险救援行动现场协调机制，建立完善队伍测评体系，为维护灾区秩序、统筹

①《习近平在河北唐山市考察时强调落实责任完善体系整合资源统筹力量全面提高国家综合防灾减灾救灾能力》，《人民日报》2016年7月29日。

救援力量、提升协调效能提供有力支撑。强化服务保障，各地要对社会应急力量建设给予积极支持，平时可为其提供必要办公场所、训练场地、装备设施等，灾时可为参与现场救援的队伍提供必要的服务保障。强化宣传表彰，采取多种方式宣传先进典型事迹，对作出突出贡献的社会应急力量给予表彰和奖励，增强社会应急力量的荣誉感和自豪感。

三、建立健全共训共练、救援合作机制

习近平总书记强调："要采取多种措施加强国家综合性救援力量建设，采取与地方专业队伍、志愿者队伍相结合和建立共训共练、救援合作机制等方式，发挥好各方面力量作用。"①我国应急救援力量与灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重的实际情况相比，存在规模较小、资源不足、分布不均等突出问题，亟需发挥各方面力量优势，通过构建区域间、部门间、军地间、政企间应急救援联动机制和灾害事故现场指挥协调机制，推动各类应急救援力量资源共享、联战联训，建立健全共训共练、救援合作机制，有效形成应急救援合力。

（一）构建区域应急救援协调联动机制

习近平总书记在党的二十大报告中强调："深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重

大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。"区域协调发展战略，安全工作不可忽视。构建区域应急救援协调联动机制是为区域协调发展提供安全保障的必然要求。

构建区域应急救援协调联动机制意义重大。我国区域发展不平衡不充分是客观现实。随着京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略实施，区域一体化发展深入推进，各类灾害事故区域性、关联性、耦合性特征日益凸显，应对重特大灾害事故，往往需要跨区域协调联动、协同配合。构建区域应急救援协调联动机制，有利于高效统筹应急救援力量、优化调配应急救援资源、有效增强应急救援效能，形成区域应对灾害事故的整体合力。

区域应急救援协调联动机制建设初见成效。北京市、天津市、河北省加强重特大突发事件应急处置协同联动建设，建立京津冀联防联控机制。上海市、江苏省、浙江省、安徽省推动长三角一体化应急协同联动，不断深化区域应急协同政策标准、应急管理联防联控建设、应急指挥应对能力、应急综合支撑保障等四项建设。宁夏回族自治区、青海省、四川省、甘肃省、内蒙古自治区、陕西省、山西省、河南省、山东省建立黄河流域九省（区）应急救援协同联动机制，有效促进区域性联动、上下游衔接、左右岸互补的应急救援协同联动，保障黄河安澜和黄河流域经济社会高质量发展。

持续加强区域应急救援协调联动机制建设。健全区域应急预案体系，针对地震、洪涝、森林草原火灾等自然灾害和生产安全事故风险地区，联合编制区域应急预案，明确相关地区职责任务以及监测预警、信息共享、联合研判、指挥协同、行动保障等相关措施。完善区

域力量资源调度机制，规范跨区域灾情互通、力量调度、机动投送、联合指挥、现场保障、任务补偿等工作制度，加强区域应急救援联演联训，提升区域联合应对灾害事故能力。

（二）建立完善部门间、军地间、政企间应急救援联动机制

2020年7月17日，习近平总书记主持召开中共中央政治局常务委员会会议，会议指出，"各有关方面要加强统筹协调，发挥各自专业优势，形成省市间、部门间、军地间、上下游、左右岸通力协作的防汛救灾格局"①。应对处置灾害事故，特别是影响范围广、涉及单位多的重特大灾害事故，需要发挥应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势，进一步加强协同联动，建立常态工作制度，畅通信息联络渠道，建立健全部门间、军地间、政企间协作的长效机制，形成应急救援的整体合力。

建立完善部门间应急救援联动机制。应急管理部门加强与公安、卫生健康、交通运输、自然资源、水利、粮食和物资储备、气象、民航、铁路等相关部门之间的应急协调联动，健全完善信息互通、资源共享、力量联建、行动联保等工作制度，做到各有侧重、优势互补、互为支撑，推动形成一体统筹、一体运行、一体联动的工作合力。

建立完善军地间应急救援联动机制。发挥军队突击队作用，健全完善军地抢险救灾协调联动机制，细化军地应急指挥协同、信息互通共享、兵力需求提报、灾情联合勘查和资源综合保障等具体措施，落实“点对点”热线电话和传真、平台等通联手段，提升军地联合应对

①《中共中央政治局常务委员会召开会议研究部署防汛救灾工作》，《人民日报》 2020年7月18日。

深入学习贯彻习近平关于应急管理的重要论述

重特大灾害事故能力。

建立完善政企间应急救援联动机制。发挥中央企业和地方国有企业在抢险救援中的专业优势，建立政企间应急救援联动机制，将驻地企业应急救援力量纳入本地区应急救援力量体系，加强重点时段和重要地区力量预置和救援装备物资储备，确保遇有险情灾情能够有力有序有效组织中央企业和地方国有企业应急救援力量参加救援行动。

（三）建设灾害事故现场指挥协调机制

应对处置灾害事故具有涉及部门多、参与力量多元、指挥协同复杂、现场管理难度大等特点，健全完善灾害事故现场指挥协调机制，对于推动现场指挥场所标准化建设、规范灾害事故现场管理、提升应对灾害事故效能具有重要意义。

明确现场指挥编组。根据灾害事故应对处置需要，明确现场指挥机构的编组设置和任务分工，通过设立综合协调、抢险救援、通信保障、交通保障、医疗救治、救灾救助、新闻宣传等相关指挥编组，确保现场协调指挥工作高效有序。

建立现场指挥工作制度。主要包括三方面制度。现场勘查制度, 组织人员勘查灾害事故现场情况，了解灾害事故造成的损失以及可能引发的次生衍生灾害事故等情况。专业指挥制度，现场指挥机构实行总指挥负责制，现场应急处置的技术指挥由熟悉情况、精通专业、经验丰富的领导或专家负责，必要时成立专家团队负责技术支撑。临机处置制度，在救援救灾现场发生可能直接危及人员生命安全的紧急情况时，现场指挥员应立即采取相应措施消除隐患、化解风险。

原则确定现场指挥场所开设位置，规范设置办公、生活、通信、指挥、保障等要素，健全完善应急值守、信息报送、会商研判、文电办理、跟踪督办和安全保密等各项工作制度。

加强现场指挥能力建设。将熟悉指挥、精通专业、经验丰富的人员纳入现场指挥编组，常态化开展现场指挥场所搭建训练和桌面推演、专项研练以及实兵综合演练，不断提升现场指挥能力。

（四）构建各类应急救援力量资源共享、联战联训格局

应对处置灾害事故，往往环境复杂、风险多样，需要各类应急救援力量协同配合、联合作战。推动各类应急救援力量资源共享、联战联训，有利于高效统筹力量资源、形成应急救援整体合力、提升应急救援综合效能。

坚持全国应急救援力量"一盘棋"统筹。优化力量布局，充分考虑灾害事故风险分布特点、经济社会发展趋势和应急救援力量建设现状等因素，调整优化国家综合性消防救援队伍、专业应急力量和社会应急力量规模、结构、布局，补齐短板弱项，确保灾害事故应急救援需求与综合应急救援力量动态平衡。强化资源共享，建立应急救援力量数据库，推动应急救援力量入系统、上平台，灾害事故发生后快速便捷查询应急救援力量，有效增强应急救援力量指挥、调度、保障效能。强化指挥调度，规范应急救援力量协调调度管理，明确力量需求申报、审批和交通投送、现场保障等具体措施，做到就近用兵、专业用兵、精准用兵。

大力开展联战联训联演。国家层面，每年部署加强灾害事故应急演练工作，推动各地结合本地区灾害事故风险形势编制演练计划，突

出多部门参与、多力量协同、多层级联动开展应急演练。国务院抗震救灾指挥部办公室、应急管理部会同相关省份人民政府连续三年开展应急使命系列演习，推动国家综合性消防救援队伍、专业救援队伍、军队和社会应急力量在近似实战的环境下联演联训。"应急使命• 2021"以“应对特别重大地震灾害检验性演习"为课题，"应急使命• 2022"以"高原高寒地区抗震救灾实战化演习"为课题，“应急使命• 2023"以"高山峡谷地区地震灾害空地一体化联合救援演习” 为课题，着力提升应对地震灾害的预案编制、指挥协调、抢险救援、技术战法创新、航空救援、综合保障等能力。

地方层面，围绕地震、洪涝、森林草原火灾、台风、低温雨雪冰冻等主要灾种和建筑物坍塌、人员"孤岛"被困、基础设施损毁、地下有限空间人员失联等难点课题，组织实施抗震救灾、防汛抗洪、水域救援、指挥联动等重点演练项目，推动提升抗大震、防大汛、抢大险、救大灾能力；在"全国防灾减灾日"、"安全生产月”等重要节点, 组织协调开展多种形式的应急演练活动，持续强化民众应急意识和应急技能。

四、打好应急救援主动仗

习近平总书记强调："要增强风险意识，下好先手棋、打好主动仗，做好随时应对各种风险挑战的准备。"①思则有备，有备无患。

"救"是应急管理部门的主责主业，应急管理部门要随时做好打大仗、打硬仗的准备，确保拉得出、冲得上、打得赢。全国应急管理系统始终把"应急准备好了没有"作为履职尽责的检验标尺，立足抗大震、防大汛、灭大火、抢大险、救大灾，强化应急救援力量准备, 强化抢险救援行动组织，成功应对处置了一系列重特大灾害事故，最大限度降低灾害损失，全力维护了人民群众生命财产安全和社会稳定。

（一）"预置性"布防应急救援力量

结合地震、洪涝、森林草原火灾、台风等灾害风险形势，坚持分灾种、分方向，扎实做好应急救援力量预置。按照统筹兼顾、就近就便、专业搭配、精准救援的原则，分方向编制应急救援力量投入方案，明确力量编组、投入批次、指挥协同、行动保障、通信联络等相关措施。针对四川、云南、甘肃、青海、新疆等地震灾害高风险区，编制应急救援力量投入方案，区分巨灾、大灾、中灾，按照力量规模大小分三个批次投入使用；针对长江、黄河、珠江、淮河、海河、辽河和松花江流域可能发生的流域性洪涝灾害，分流域细化工程、航空、排涝等应急救援力量编成；发挥中央企业工程抢险力量分布广泛、专业技术等方面的优势，每年准备中央企业工程抢险力量500余支7万余人；对接中央军委联合作战指挥中心，修订军队参加抗震救灾、抗洪抢险、森林草原火灾扑救应急预案，分灾种、分专业准备重点任务兵力，衔接做好军队应急力量参加抢险救援行动。各类应急救援力量根据方案要求，细化落实装备、物资、通信、交通等方面的具体措施，常态保持应急状态，为有力有序有效应对处置灾害事故提供

了力量保障。

各级应急管理部门要坚持把应急救援力量预置作为应急准备的重要内容，以编制应急救援力量投入方案为抓手，分灾种、分方向预置应急救援力量，明确力量编成和担负任务，确保遇有险情能迅即响应、快速投入、有效应对处置。

（二）“动态性”调整应急救援力量

方案跟着风险走，力量跟着险情动。结合主汛期、森林草原防火期等重点时段以及台风、强降雨等灾害风险形势变化，修订完善应急救援力量投入方案，动态调整力量部署，做到及时参与抢险救援。2022年6月，珠江流域发生流域性洪涝灾害，应急管理部迅速调整国家综合性消防救援队伍以及相关专业应急救援队伍靠前部署，高效完成了溃口封堵、堤防加固、内涝排水、巡堤排险等任务，有效减轻了灾害损失。结合春节、清明、“五一"、国庆等重要节日和北京冬奥会等重大活动应急救援安保任务，分方向、分专业组织应急救援力量担负值班备勤任务，同时采取电话、视频和赶赴现场等方式，对参与值班备勤的应急救援力量开展督导检查，确保常态保持实力。各类应急救援队伍年均组织2万余人次、 100余架次直升机参与应急值班备勤，当好党和人民群众的"守夜人"。

各级应急管理部门要持续跟踪灾害风险形势变化，同时针对重点风险区和重要节日、重大活动，强化方案动态修订、力量编成更新、任务需求对接，确保力量调整与风险变化精准联动，根据需要随时实施增援。

（三）"一盘棋”统筹应急救援行动

强化救援需求对接，顺畅上下沟通渠道，国家层面及时跨省区调派应急救援力量实施增援。强化应急交通投送，建立公路、航空、高铁等应急交通投送保障机制，打通应急救援力量进站过卡、机动投送、现场引导等各环节，确保救援力量快速到位。强化现场指挥协调，推动建立灾害事故现场指挥机构，发挥各类应急救援力量优势, 形成抢险救援整体合力。2018年11月3日，金沙江干流白格段发生山体滑坡，形成堰塞湖。为加强统一指挥、统一行动，成立由应急管理部、自然资源部、水利部、四川省、西藏自治区和军队等有关方面参加的应急处置联席会议，各方密切配合、协同作战，经过昼夜不停施工，在无人区30个小时内打通陆路运输通道，历时71小时完成泄流槽开挖任务，成功引导堰塞湖水自然过流。2022年8月1日，辽河流域绕阳河左岸盘锦曙四联段一处穿堤管廊出现严重透水，应急管理部紧急调派工程救援力量200余名抢险队员乘坐高铁千里驰援，2 架直升机快速到位，成为运用航空和高铁快速投送力量、工程和航空力量协同抢险的典型战例。

各级应急管理部门要坚持应急救援行动"一盘棋"统筹，充分发挥各类应急救援力量优势，健全完善力量需求对接、应急交通投送、现场指挥协调等制度机制，强化联合指挥、联合行动、联合保障，提升抢险救援综合效能。

五、提升应急物资储备和保障能力

习近平总书记指出："要把应急物资保障作为国家应急管理体系建

设的重要内容，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，尽快健全相关工作机制和应急预案。"①党的十八大以来，我国注重统筹推进应急物资保障体系建设，健全完善顶层设计，构建多元储备体系，夯实基层保障基础，推进信息化建设，应急物资保障体制机制法制初步建立，应急物资储备网络基本形成，应急物资储备基础不断夯实，应急物资储备模式日趋完备，应急物资调运能力逐步提升，有力有序有效应对了一系列重特大灾害事故。

（一）以应急管理体系和能力现代化为引领，健全完善应急物资保障顶层设计

■习近平总书记指出，"充分发挥我国应急管理体系特色和优势"， "积极推进我国应急管理体系和能力现代化”。②作为国家应急管理体系建设的重要内容，应急物资保障是提高防灾减灾救灾能力、增强重大急难险重突发公共事件处置保障能力、推进应急管理体系和能力现代化的重要物质基础。2022年10月，国家层面制定印发应急物资保障领域首个五年规划《"十四五"应急物资保障规划》，明确了 "十四五" 时期应急物资保障体系建设的指导思想、基本原则、建设目标、主要任务和重点建设工程项目。2023年2月，国家粮食和物资储备局、应急管理部、财政部联合印发《中央应急抢险救灾物资储备管理暂行办法》，加强对中央防汛抗旱物资、中央生活类救灾物资等中央应急

抢险救灾物资的规范化管理，不断夯实应急物资储备管理制度基础。

健全完善应急物资保障顶层设计，要完善中央层面跨部门应急物资保障领导协调体制，优化应急物资保障中央和地方分级响应机制, 健全各部门共同参与的应急物资协同保障和应急联动机制；推动在《中华人民共和国突发事件应对法》修订时完善应急物资保障相关内容，编制《国家突发事件应急物资保障应急预案》，健全规范重特大自然灾害和事故灾难等突发事件的应急物资保障工作程序，建成统一权威、权责清晰、运转高效的应急物资保障体制机制和科学规范的应急物资保障法制体系，形成统一领导、综合协调和各方齐抓共管、协同配合的应急物资保障格局。

（二）以不断提高应急处置保障能力为目标，构建多元应急物资储备体系

2021年8月30日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十一次会议，会议强调，"要统筹解决好'储什么'、'谁来储'、 '怎么储'的问题，系统规划、科学优化储备的品类、规模、结构，加快补齐补足关键品类物资短板"①。习近平总书记强调，"要坚持两条腿走路，实行中央储备和地方储备相结合，实物储备和产能储备相结合，国家储备和企业商业储备相结合，搞好军民融合储备"②。应急物资保障是提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力的关键

要素，同时也是国家储备的重要组成部分。党的十八大以来，在党中央的坚强领导下，各级党委政府和有关部门不断加大应急物资储备人力物力财力投入，不断优化全国应急物资储备布局，持续完善应急物资储备体系，促进应急物资储备保障能力显著提升。初步建立“中央一省一市一县一乡"五级应急物资储备体系，各级储备库总量已达到1.2 万个。中央应急抢险救灾物资实现大规模增储，中央应急物资储备库实现31个省（自治区、直辖市）全覆盖，总数达到126个；省市县各级政府普遍建立应急物资储备库，满足本地区一定响应级别的应急物资，部分多灾易灾、交通不便的乡镇建立了基层应急物资储备库。

构建多元应急物资储备体系，既要在实物储备方面取得突破，也要在产能储备、协议储备、社会储备、家庭储备等方面发挥效能。强化应急通用物资共用共享共管，加强应急物资生产能力的动态监控，选择条件较好的企业纳入产能储备企业范围，指导各地加强与大型央企、互联网企业、地方重点企业等产能合作，探索推进政企合作方式。针对市场保有量充足、保质期短、养护成本高的应急物资，提高协议储备比例，优化协议储备结构。加强应急物资储备社会协同，调动社会力量共同参与物资储备。开展家庭应急物资储备示范，形成可复制的家庭应急物资储备建设经验。

（三）以有力保障救灾救助为落脚点，夯实应急物资保障基层基础

习近平总书记强调，"我们坚持把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，坚持以人民为中心的发展思想，着力保障和改善民生，着力解决人民急难愁盼问题，让中国式现代化建设成果更多更公平地惠及

全体人民”①，"科学调配救援力量和救灾物资”②，"妥善做好受灾群众避险安置等工作”③。习近平总书记的为民情怀、务实作风，为救灾救助工作作出了表率和示范。救灾救助工作必须把切实保障受灾群众基本生活作为工作根本出发点和落脚点。各级党委政府和有关部门牢记习近平总书记的殷殷嘱托，通过各种方式不断夯实应急物资保障基层基础，累计向各地灾区调拨中央救灾物资近200万件。各地区综合分析本地灾害事故特点，确保应急物资储备能够满足本行政区域启动n 级应急响应需求，并留有安全冗余，自然灾害多发易发地区和安全生产重点地区均建设了省级或地市级综合应急物资储备库。

夯实应急物资保障基层基础，要综合考虑本地区灾害事故特点、人口分布、地理位置等因素，合理规划地方政府应急物资储备点布局，在重点的区域和高风险乡镇（街道）、村（社区）配备必要物资装备。实施应急产品生产能力储备工程，建设区域性应急物资生产保障基地。鼓励建设应急物资科技创新平台，支持应急产业科技发展, 推动应急物资标准化、系列化、成套化。

（四）以大力提升决策支撑能力为导向，推进应急物资保障信息化建设

习近平总书记指出，"要适应科技信息化发展大势，以信息化推

① 习近平：《中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化》，《求是》2023年第U期。

②《习近平对进一步做好防汛救灾工作作出重要指示要求压实责任勇于担当深入一线靠前指挥尽最大努力保障人民群众生命财产安全》，《人民日报》2020年7月13日。

深入学习贯彻习近平关于应急管理的重要论述

进应急管理现代化"①。信息化是时代发展潮流，提升应急物资储备和保障能力，必须加强信息化建设。党的十八大以来，国家应急资源管理平台建成并投入使用，平台用户囊括了全国县级及以上应急、粮储（发改）、水利等部门以及仓库管理单位和各级仓库，中央、省、市、县、乡五级储备的应急抢险救灾物资已全部录入平台。2020年以来新采购的中央救灾物资全部实行"一物一码"，实现了救灾物资生产、储备、调拨和发放各环节动态监控、全程追溯，为应急抢险救援救灾提供了强有力的应急物资指挥调度和决策支持服务。

推进应急物资保障信息化建设，要进一步完善应急资源管理平台，加强应急物资保障数据共用共享，整合政府、企业、社会组织等各类主体的数据资源，汇聚中央、省、市、县和社会应急物资保障信息。利用物联网、人工智能、大数据和云计算等技术手段，推动实现应急物资管理的全程留痕、监督追溯和动态掌控。推进应急物资储备库、配送中心等仓储物流设施的机械化、自动化、网络化、信息化建设，不断提升应急物资存储管理效率和智能化监控水平。

党的十八大以来，习近平总书记就应急管理法治建设作出的重要指示，是习近平法治思想的重要组成部分。学习贯彻习近平法治思想，必须深刻理解蕴含其中的核心要义、精神实质、丰富内涵和实践要求，坚定不移运用法治思维和法治方式提高应急管理法治化、规范化水平。

一、坚持依法应急、依法管理

大道之行，天下为公；良法善治，民之所向。以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治，创造性提出了关于全面依法治国的一系列新理念新思想新战略，形成了习近平法治思想。在应急管理实践中，必须全面准确领会习近平法治思想，坚持用这一思想武装头脑、指导实践、推动工作，强化意识、提高能力，统筹推进科学立法、严格执法、全民守法，大力推动依法应急、依法管理。

（一）强化运用法治思维和法治方式的意识

习近平总书记指出："各级领导干部必须强化法治意识，带头尊法学法守法用法，做制度执行的表率。法治的根基在人民。要加大全

民普法工作力度，弘扬社会主义法治精神，增强全民法治观念，完善公共法律服务体系，夯实依法治国社会基础。"①加强应急管理法治建设，需要领导干部带头、全社会共同参与。

推动提升领导干部尊法学法守法用法意识。严格落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立领导干部应知应会党内法规和国家法律清单制度的意见》，牢固树立党章意识，更加自觉地学习党内法规，用党章党规党纪约束自己的一言一行；牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念，做到在法治之下想问题、作决策、办事情。认真学习掌握应急管理领域法律法规，提高依法应急能力本领，运用法治思维和法治方式推动应急管理工作。

推动提升监管执法人员依法行政意识。建立健全执法人员入职、培训、交流和考核奖惩机制，完善执法保障，大力提升专业执法能力和水平；建立健全"谁检查、谁签名、谁负责"的安全监管执法责任倒查机制，深入破解监管执法简单化、"一刀切”，走形式、走过场, "宽松软虚”等问题；建立容错纠错机制，充分调动广大执法人员动真碰硬、担当作为的积极性。

推动提升全社会依法应急法治意识。在全社会树立法律权威，扩大应急普法覆盖面，丰富应急管理法治宣教手段，努力使法律广泛为人民所掌握、遵守和运用，推动实现全民知法懂法守法；全面实行 "谁执法谁普法"普法责任制，加强以案普法、以案释法，将普法融人监管执法全过程；创新公共安全普法模式，引导社会媒体自觉履行

① 习近平：《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》，《求是》2020年第22期。

普法责任，引导高危企业做守法经营的表率，培育壮大普法志愿者队伍，充分激发人民群众的积极性、主动性和创造性。

（二）提高运用法治思维和法治方式的能力

习近平总书记强调："各级党组织和党员、干部要强化依法治国、依法执政观念，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。"①应急管理工作必须运用法治思维综合深入分析，找到方法路径，通过完善法律体系、加强法律实施、优化执法监督、健全法治保障等法治方式补短板、强弱项，提能力、上水平。

以法治强化应急管理体系建设能力，推动构建大安全大应急框架。运用法治思维和法治方式不断完善顶层设计，打破条块分割、部门独立、地方割裂的传统公共安全治理模式，强化综合管理、综合应对、综合救援、综合保障、综合服务，推动全要素覆盖、全系统联动、全过程治理、全社会参与，提高突发事件应对合力。

以法治强化灾害事故预防能力，推动公共安全治理模式向事前预防转型。坚持问题导向和结果导向，深入分析制约转型的法治短板, 对城市发展、产业布局等规划推动建立安全评估机制，对重大工程和项目推动建立风险评估论证制度和部门联审联查机制，对重点区域推动制定安全生产禁止和限制类产业目录，完善安全生产巡查制度，健全以预防为导向的党政领导干部考核评价体系，适时把这些应急管理重大创新转化为法规制度，加快推动安全治理模式转型。

①习近平：《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》，《求是》2020年第22期。

以法治强化安全治理能力，持续深化安全生产风险隐患排查治理。更好发挥法治的规范作用，突出重点地区、重点企业和各行业领域典型问题，切实提高风险隐患排查整改质量、切实提升发现问题解决问题的强烈意愿和能力水平，持续深入推进治本攻坚。加强安全生产监管执法，保持"打非治违"高压态势。

以法治强化应急保障能力，大力提升防灾减灾救灾水平。依法推动自然灾害防治融入有关重大规划、重大工程、重大战略，提升重大风险早期精准识别能力和重大隐患精准防治能力，带动全国自然灾害防治水平整体提升。依法扎实稳妥推进国家综合性消防救援队伍改革，优化力量布局，强化转型升级和提质强能，统筹各类救援力量联训联战，全面提升抵御自然灾害的综合能力。

（三）坚持依法应对重大挑战、抵御重大风险

习近平总书记指出："在统筹推进伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想的实践中，在全面建设社会主义现代化国家新征程上, 我们要更加重视法治、厉行法治，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，坚持依法应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾。”①当前，我国发展进入战略和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，统筹发展和安全，必须更好发挥法治的引领、规范和保障作用，坚持依法防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故，把法治思维和法治方式贯穿应急管理工作全过程。

① 习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。

紧紧依靠法治应对风险挑战冲击。遵循党中央统一部署和国家法律，积极主动进行制度创新，建立健全化解重大风险隐患的法律制度，善于运用法治思维想问题、作决策，做到讲规制、守章法，不断提高运用法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力，切实筑牢防范化解重大风险的法治防线。

紧紧依靠法治强化自然灾害防治。强化底线思维、增强忧患意识，善于科学预见和预判各种自然灾害风险，按照法定程序和权限完善自然灾害重大风险研判、评估、决策、防控协同机制，组织修订各类应急预案，并通过实战演练不断改进完善，确保每一项制度机制都立得住、行得通、真管用，切实提高抵御自然灾害的能力水平。

紧紧依靠法治推动安全发展。树牢安全发展理念，持续推进系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，一手抓专项排查整治，一手抓源头性、基础性工作，完善安全监管执法机制，严格高危行业领域安全准入条件，完善以强制性标准为主的安全生产标准体系，通过法治着力解决影响安全发展的深层次问题，进一步提高依法治安水平。

二、推动完善应急管理法律体系

习近平总书记在党的二十大报告中强调，完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系。应急管理法律体系是国家安全法治体系的有机组成，是国家应急管理体系的重要支柱，与人民群众生命财产安全、国家安全和社会稳定息息相关。要抓紧推动构建系统完备的应急管理法律体系，着力把党的十八大以来应急管理重大理论创新和实践创新转化为法规制度，加快

推动应急管理急需法律法规制修订工作。

（一）系统梳理应急管理相关法律法规

习近平总书记强调，"系统梳理和修订应急管理相关法律法规”①。全面梳理应急管理法律法规，深入研究应急管理法律体系，推动应急管理工作实践急需的法律法规制定修改，是进一步完善应急管理法律体系的重要基础。

党和国家历来高度重视应急管理法治建设。改革开放以来，我国制定了突发事件应对法等相关法律、行政法规、部门规章，取得显著成绩。其中，突发事件应对法系统规定了应对突发事件的领导体制、管理机制、制度措施等，为应急管理法律体系的形成奠定了坚实基础。各部门及行业领域加大配套行政法规和部门规章建设力度，出台了安全生产许可证条例、矿山安全法实施条例、危险化学品安全管理条例、森林防火条例、草原防火条例、抗旱条例、防汛条例、气象灾害防御条例等一系列应急管理法规，以及生产安全事故信息报告和处置办法、水库地震监测管理办法等一系列应急管理部门规章，各地也结合工作实际分别制定了应急管理地方性法规和地方政府规章，初步形成了以突发事件应对法为引领的"1+N"应急管理法律体系。其中， “1"是指发挥基础性、综合性作用的突发事件应对法,"N"是指分别规范四大类突发事件应对活动的单行法、配套法，包括自然灾害方面的防洪法、防震减灾法，事故灾难方面的安全生产法、矿山安全法，公共卫生事件方面的传染病防治法，以及社会安全事件方面的治安管

①《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，中央文献出版社2020年版，第199—200页。

深入学习贯彻习近平关于应急管理的重要论述

理处罚法等。

党的十八大以来，各有关方面深入学习贯彻习近平总书记关于应急管理的重要论述，围绕应急管理法治建设重大理论和实践问题，坚持系统观念、守正创新，统筹推进和整体谋划立改废释各项工作，推动应急管理法律体系建设取得积极进展。特别是2018年党和国家机构改革以来，各级应急管理部门紧紧围绕中心工作，狠抓应急管理法律体系建设，推动加快立法步伐，在较短时间内积极推动完成9部法律法规司法解释、11部部门规章制修订，部分省份结合实际制定修改了本地区安全生产条例、消防条例、防汛防旱防风条例、突发事件应急保障条例等，以前所未有的力度推进应急管理立法工作。

截至2023年8月，以应急管理部及国家消防救援局、国家矿山安监局、中国地震局作为执法主体的法律7部，行政法规22部，部门规章71部。其中，综合类法律规章2部、安全生产类法律法规规章64部、自然灾害防治类法律法规规章21部、消防救援类法律法规规章13部，涵盖了矿山、危险化学品、冶金等行业领域，水旱、地震、地质灾害等灾种，涉及应急准备、监测预警、处置响应、救援救助、恢复重建等各环节。同时，我国应急管理法律体系还存在短板和不足，主要是：应急管理领域基础法、综合法尚未修订完成，综合性防灾减灾救灾法律尚未制定，安全生产重点领域、新兴领域相关法律制度存在薄弱点和空白区，消防救援领域立法还不能完全满足消防改革发展的需要等，必须尽快研究解决。

应急救援组织、国家消防救援人员、危险化学品安全等方面的法律法规”①。这一重要论述，为加快推进应急管理立法，抓紧构建系统完备的应急管理法律体系指明了前进方向，提供了根本遵循。为深入贯彻落实习近平总书记重要论述精神，各有关方面持续完善应急管理法律法规，正在抓紧构建"1+5”应急管理法律体系骨干框架。其中，"1” 是指应急管理领域的基础法、综合法—-突发事件应对法，"5”是指安全生产法、自然灾害防治法、消防法、国家消防救援人员法、应急救援队伍管理法等5部骨干法。在这个大框架下，又划分了安全生产、自然灾害防治、消防3个子体系。

加强基础法、综合法建设。围绕推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制，构建统一领导、权责一致、权威高效的应急管理体系，大力推动应急管理基础法、综合法修订，配合全国人大常委会完成突发事件应对管理法草案初次审议。

加强安全生产法制建设。围绕健全安全生产责任体系、加强安全生产监管执法、严惩安全违法行为，抓紧构建系统完备的安全生产法律体系，推动完成安全生产法修改，全力推进危险化学品安全法制定，制定生产安全事故应急条例，加快制定煤矿安全生产条例，推动在刑法修正案（十一）中增加危险作业罪等规定，配合最高人民法院、最高人民检察院出台《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释（二）》，完成《工贸企业重大事故隐患判定标准》等 8部安全生产领域部门规章的制修订。

加强自然灾害防治法制建设。围绕努力实现从注重灾后救助向灾

①《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，中央文献出版社2020年版，第200页。

前预防转变、从应对单一灾种向综合减灾转变、从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，抓紧构建涵盖各灾种的防灾减灾救灾法律体系，研究制定自然灾害防治法，推动完成自然灾害救助条例、地震安全性评价管理条例等行政法规修订，积极推动森林草原防灭火条例制定。

加强消防法制建设。围绕有序推进消防领域改革、平稳实现消防救援队伍转制，抓紧构建运行有效的消防法律体系，推动两次修改消防法，扎实推进国家消防救援人员法制定，制定消防救援衔条例、消防救援衔标志式样和佩带办法，出台《高层民用建筑消防安全管理规定》和《社会消防技术服务管理规定》等消防领域部门规章。

（三）紧紧抓住立法质量这个关键

习近平总书记指出："要抓住立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，提高立法效率，增强立法系统性、整体性、协同性。"①以高质量立法保障高质量发展、维护国家安全和社会大局稳定，是应急管理法律体系建设的重中之重。各有关方面必须紧紧抓住立法质量这个关键，切实提高应急管理立法的及时性、系统性、针对性、有效性。

坚持问题导向，完善应急管理立法规划计划。优先安排有利于推动构建大安全大应急框架、推进公共安全治理模式向事前预防转型、提高安全生产风险隐患排查治理效果、提升防灾减灾救灾能力水平的立法项目，更好服务和保障党中央重大决策部署。加快修改或者废止不适应改革要求的应急管理领域法律法规规章，及时对实践证明比较

① 习近平：《坚持走中国特色社会主义法治道路更好推进中国特色社会主义法治体系建设》，《求是》2022年第4期。

成熟的改革经验、行之有效的改革举措进行总结提炼，以立法形式确认巩固应急管理改革成果，确保改革和法治同步推进。

坚持开门立法，扩大公众有序参与。大力加强调查研究，充分发挥基层立法联系点作用，全面公开征求意见，广泛听取各方面建议, 对涉及重大利益调整的应急管理事项开展论证咨询、对争议较大事项开展第三方评估，及时以法律形式固化基层应急管理有关经验做法, 最大限度凝聚社会共识。

坚持依法立法，维护法制统一。遵循立法程序，在立项、起草、审查等方面，严格按照立法法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例及地方有关立法规定进行；严守立法权限，不违反宪法及上位法规定，不违法设定行政处罚、行政许可等事项，切实做到应急管理领域法律法规规章与其他法律法规规章相衔接、相适应、不抵触，避免越权立法。

完善应急管理法律体系，使命光荣、责任重大。要紧紧围绕新时代应急管理事业改革发展进程中的新课题新任务新要求，加快构建好应急管理法律法规体系的四梁八柱，在"1+5"应急管理法律法规体系框架下，抓紧开展应急管理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备法律法规的制修订工作，确保推动形成一批管根本、管长远的制度机制。及时开展应急管理规章的制定清理，强化安全生产、防灾减灾救灾、消防等重点领域的部门规章制修订，创新推动重大事故隐患判定标准法治化、科学化、规范化，着力以重点立法突破带动安全生产治理水平和自然灾害防治水平全面提升。推动地方加快立法进程，结合实际抓紧完成安全生产、消防等方面配套地方法规规章的制修订，探索开展自然灾害防治、应急救援队伍建设、应急物资管理等

方面地方法规规章的制定，充分发挥地方立法对全国性改革的推动作用，以制度威力助力从根本上消除事故隐患、从根本上解决问题。

三、加强安全生产执法工作

习近平总书记高度重视安全生产执法工作并强调，"分区分类加强安全监管执法，强化企业主体责任落实，牢牢守住安全生产底线, 切实维护人民群众生命财产安全"①。安全生产是应急管理的基本盘基本面，安全生产执法是预防生产安全事故的重要手段。这一重要论述，为做好安全生产执法工作指明了前进方向、提供了根本遵循。

（一）分级分类、精准执法，提高执法质量

习近平总书记指出，"监管执法要精准”②。实践中，多层重复执法、“大呼隆、一阵风”、"选择性执法"等执法不精准问题一直是困扰安全生产执法工作的难点。提高执法质量，从清晰执法层级、明确执法对象、精准执法事项入手，突出重点执法对象、聚焦重点执法事项，精准施策、精准整治，做到“查大问题、除大隐患、防大事故"。

分级划分执法权限。全国大部分地区都制定出台了分类分级监管执法办法或指导性文件，对各层级执法检查企业进行明确。但在实践中，仍存在部分企业接受不同层级监管部门多次重复检查的情况，比

如有的中央企业、省属企业要接受省、市、县乃至乡镇多层级的检查。还需进一步厘清层级管辖权限，明确省市县三级执法管辖企业名单，原则上一家企业对应一个层级的执法主体，提高行政效率，防止执法扰企，提高执法质量。

分类确定执法对象。完善重点行业领域高安全风险等级企业年度执法计划，每年至少进行一次"全覆盖"检查。对于发生过事故和有失信、重大违规行为的企业，还要增加至少一次检查；对于安全生产标准化一级企业或三年以上未发生事故等守法守信企业，纳入执法抽查；对于典型事故暴露出的严重违法行为或落实临时性重点任务以及通过投诉举报、转办交办、动态监测等发现的问题，及时开展执法检查，不受执法计划限制。

突出执法检查重点。依据重点行业领域重大事故隐患判定标准，建立执法检查重点事项清单，聚焦安全风险突出、易发生事故的关键环节、要害岗位和重点设施进行检查，避免只查安全培训、应急预案、特种作业和隐患排查等"老四样”管理类问题。坚持以案说法，加强企业负责人安全生产法治教育，压实企业主要负责人第一责任人责任，督促企业严格落实安全生产主体责任。

（二）严格执法、强化权威，提升执法效能

习近平总书记指出，"法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”，“全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施”。① 天下之事，不难于立法，而难于法之必行。严格执法是行政执法工作

① 习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，《求是》2014年第21期。

的底线，有法而不严格执法，法律就变成"纸老虎”、"稻草人"，失去应有的效力。实践证明，安全生产执法力度与企业主体责任落实好坏程度具有正相关关系。政府安全生产执法力度越大，企业落实主体责任越好；政府安全生产执法"宽松软虚”，企业必然不能很好落实主体责任。推进严格执法，就是让执法检查"有力度"、“长牙齿"，切实提高企业违法成本。各级应急管理部门紧紧围绕推进严格执法, 在加大行政处罚力度、落实行刑衔接制度和提高典型案例报送质量三个方面进行有益探索。

行政处罚力度不断加大。对存在多种违法行为的案件分别裁量、合并处罚。对违法行为逾期未整改或整改不到位，以及同一违法行为反复出现的案件，依法严肃查处，从重处罚。对执法检查中发现的各类违法行为，督促企业整改，做到严格执法闭环管理。对严重违法行为，要求企业主要负责人牵头负责整改落实，压实整改责任，防止 "屡改屡犯"。通过持续努力，全国安全生产行政处罚率不断提高，执法效能不断提升。

行刑衔接进一步密切。在国家层面，会同公安部、最高人民法院、最高人民检察院制定出台《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》，结合贯彻实施刑法修正案（十一），特别是抓住危险作业罪入刑有利时机，进一步密切与刑事司法工作衔接。在地方层面，各省级应急管理部门积极联合司法机关出台相关文件，建立行刑衔接工作机制。2022年，全国共报送涉及行刑衔接的案例442个，其中涉及危险作业罪的101个，有力震慑了安全生产违法犯罪。

典型案例助推执法工作。推动省级应急管理部门每半年、市级每季度、县级每两个月，至少报送一个由本级直接作出行政处罚的执法

案例。对执法处罚严格、执法程序规范的优秀案例，依据《应急管理系统奖励暂行规定》给予相关单位和个人记功和嘉奖；对执法不严格、程序不规范的案例适时进行通报。2022年，各级应急管理部门共报送执法案例18395个，合格率为95.1%,安全生产执法规范化水平不断提升。

（三）依法依规、注重实效，规范执法行为

习近平总书记强调："一些地方运动式、'一刀切'执法问题仍时有发生，执法不作为问题突出。强调严格执法，让违法者敬法畏法, 但绝不是暴力执法、过激执法，要让执法既有力度又有温度。"①严格规范公正文明执法，事关人民群众切身利益，事关党和政府法治形象。安全生产执法工作就是要解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题，不断完善执法制度体系，规范执法程序，维护人民群众合法权益，提高党和政府的公信力。

落实行政执法制度。进一步贯彻落实执法事项清单管理制度的要求，印发《应急管理综合行政执法事项指导目录》，全面梳理规范行政执法事项，加强对行政处罚、行政强制事项管理，明晰职责边界，加快构建权责一致、权威高效的监管执法体制。全面落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核"三项制度”，及时主动公开执法职责、执法依据、执法标准、执法程序、监督途径、执法结果，对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等进行全过程记录，全面系统归档保存，做到可回溯管理，确保严格规范公正

①习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。

文明执法，切实保障人民群众合法权益。

规范行政执法程序。制定《安全生产执法手册》、《安全生产执法检查程序和行为规范》、《安全生产行政执法规范用语指引》，在企业现场执法统一实行"执法告知+现场执法检查+交流反馈"、"企业主要负责人+安全管理人员+岗位操作人员全过程在场"和"执法+ 专家”的"三位一体"执法模式，绘制安全生产监督检查、行政强制及行政处罚执法流程图，进一步规范现场检查、行政处罚、行政强制等执法程序和行为，印发49种安全生产执法文书式样，提高执法文书制作规范化水平。

加强行政执法监督。制定《应急管理行政执法人员依法履职管理规定》，激励保证监管执法人员忠于职守、履职尽责。各地区加强执法监督，完善内部、层级和外部监督机制，推动规范执法行为，定期开展执法案卷评查，建立健全执法评议考核制度，并强化考核结果运用。一些地区制定可量化的评估体系，对提升执法能力和水平起到了较好的促进作用。

（四）推进执法信息化建设，完善执法方式

习近平总书记强调，"要运用大数据提升国家治理现代化水平。要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化"①。随着信息技术的不断发展，行政执法信息化建设已经成为现代化行政管理的重要组成部分。信息化建设可以实现行政执法的

①《习近平在中共中央政治局第二次集体学习时强调审时度势精心谋划超前布局力争主动实施国家大数据战略加快建设数字中国》，《人民日报》2017年12月10日。

智能化、自动化和规范化，提高行政执法的效率和质量。要始终把信息化作为深化安全生产执法规范化建设的重要抓手，坚持以信息化助力执法规范化，大力推进科技应用与执法工作深度融合，不断提升安全生产执法效能。

健全执法基础台账。在执法信息化系统建立"一企一档"，通过分析企业安全风险状况，为确定重点检查企业提供数据支撑。截至 2023年6月底，各地区通过执法信息化系统录入各类执法人员11.2 万人，录入各类生产经营单位403.9万家，其中非煤矿山2.9万家、危险化学品15.2万家、烟花爆竹7.1万家、工贸及其他378.8万家。

创新执法方式方法。随着重点行业领域安全生产风险监测预警系统建设推广，各级应急管理部门将企业安全生产实时数据和监控视频接入监管执法信息平台，加强对执法对象安全风险分析研判和预测预警，积极探索智能预警和远程执法，通过综合运用互联网、云计算、大数据等现代信息技术，不断提升监管执法数字化、精细化、智慧化水平。

全面推行"互联网+执法"。推进智能移动执法系统和手持终端应用，执法行为全过程上线上网，实现执法计划、执法检查、统计分析的实时管理。各级应急管理部门强化执法信息化建设，现已全面推广使用"互联网+执法"系统，力争早日实现各地执法全过程"上线入网"目标。

（五）加强执法力量建设，增强执法队伍能力水平

习近平总书记指出，"要按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，教育和引导立法、执法、司法工作者牢

固树立社会主义法治理念，恪守职业道德，做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律”①，"加强基层安全监管执法队伍建设"②。加强应急管理综合行政执法队伍建设，健全系统化教育培训机制，充实执法骨干力量，是提升执法队伍专业能力水平的有效途径和重要保障。

加强执法队伍建设。地方各级党委政府结合本地经济发展规模、产业分布、企业数量、自然灾害和安全风险等级等特点，在现有机构编制规模内，不断提高专业执法人员比例，整合优化职能和编制配备，统筹配置执法资源和执法力量，严格执行机构编制管理规定，规范机构编制管理。

加强执法业务培训。对现有执法人员，全部实行执法考试合格并取得执法资格证后方可上岗，对新招录人员，坚持凡进必考，严格实施执法人员持证上岗和资格管理制度，没有取得执法资格证的不得从事执法活动。科学编制安全生产执法培训大纲和教材，定期举办执法业务培训班，加大人员培训力度，不断提高执法人员综合素质特别是一线执法人员履职能力。

加强执法专业支撑。健全完善专家管理制度和保障政策，分门别类组建专家智库，充分利用专家力量参与安全生产执法检查，为执法工作提供智力支持。大力推进执法技术检查员制度，综合利用行业力量、技术力量、社会力量，有效缓解基层执法队伍专业力量不足的问题，切实提高执法专业化水平。

加强执法综合保障。各地区将应急管理执法工作经费纳入同级财政预算管理，完善执法人员工资待遇保障政策，依法为执法人员参加工伤保险，鼓励各地区为执法人员购买人身意外伤害保险，持续强化执法人员职业保障。按照应急管理综合行政执法装备标准，根据执法任务实际需求，统筹配备执法装备。全国现已基本完成执法制式服装配发和执法车辆喷涂工作。

（六）深化应急管理综合行政执法改革，完善行政执法体制机制

习近平总书记在党的二十大报告中指出："深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准。"深化应急管理综合行政执法改革，必须坚持人民至上、生命至上，树牢安全发展理念，深化转职能、转方式、转作风，整合优化应急管理系统执法职能，统筹执法资源，强化执法力量，完善执法体系，不断强化应急管理综合行政执法能力，着力防范化解重大安全风险，坚决遏制重特大事故。

2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化应急管理综合行政执法改革的意见》，通过执法改革着力解决安全生产、防灾减灾救灾、应急救援等应急管理领域突出问题，防范化解重大安全风险，保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定。该文件印发以来，各地陆续出台实施意见，深化应急管理综合行政执法改革，加强应急管理综合行政执法改革工作组织保障，推动应急管理综合执法改革取得显著成效。全国大部分省级应急管理部门设置了执法总队或负

责执法综合性工作的内设机构，较好承担了省级执法职责。市县级层面，各地区按照执法力量向基层一线倾斜、执法人员编制重点用于执法一线的要求，采取多种措施落实“局队合一"体制。执法职责主要由市县两级承担，日常执法检查以区县为主的执法体系初步形成。乡镇（街道）层面，部分地区探索通过委托执法、派驻执法、赋权下放等方式，充实乡镇（街道）和开发区、工业园区安全生产执法力量, 确保事有人干、责有人负，解决安全生产执法"最后一公里"问题。

持续深化应急管理综合行政执法改革，必须坚持和加强党的全面领导，整合优化应急管理行政综合执法职能，统筹配置执法资源，加强专业化执法能力建设，提高执法效能。健全以"双随机、一公开" 监管和"互联网+监管"为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，推进线上线下一体化监管方式，完善执法程序，规范执法行为，做到严格规范公正文明执法。将安全生产执法工作作为重中之重，统筹做好防灾减灾救灾和应急救援等执法工作，有效防范遏制生产安全事故发生。坚持用铁的纪律锤炼队伍，用过硬作风塑造队伍，严格制度标准，强化执行落实，立起新时代应急管理综合行政执法队伍的崭新形象，让党和人民信得过、靠得住、能放心。

要强化应急管理装备技术支撑，优化整合各类科技资源，推进应急管理科技自主创新，依靠科技提高应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平。要加大先进适用装备的配备力度，加强关键技术研发，提高突发事件响应和处置能力。要适应科技信息化发展大势, 以信息化推进应急管理现代化，提高监测预警能力、监管执法能力、辅助指挥决策能力、救援实战能力和社会动员能力。

一习近平总书记在主持中共十九届中央政治局第十九次集体学习时的讲话（2019年11月29日）

党的十八大以来，习近平总书记站在党和国家事业发展全局高度，准确把握科技和信息化发展大势，擘画实施科教兴国、创新驱动发展、网络强国、国家大数据等战略，把依靠科技创新和信息化手段提升国家治理能力摆在突出重要位置，强调"更加重视运用人工智能、互联网、大数据等现代信息技术手段提升治理能力和治理现代化水平,,①，指出"要强化应急管理装备技术支撑，优化整合各类科技资源，推进应急管理科技自主创新，依靠科技提高应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平”②，为依靠科技和信息化手段推进应急管理体系和能力现代化提供了根本遵循，指明了发展方向。深入学习贯彻习近平总书记重要论述，要深刻把握蕴含其中的时代方位、目标要求、总体布局和方法路径，将应急管理现代化融入科技强国、网络强国建设，以科技和信息化推动应急管理业务流程再造、业务模式创新和体制机制变革，不断提升应急管理现代化水平，为加快构建大安全大应急框架、推动公共安全治理模式向事前预防转型提

供有力支撑。

一、以信息化推进应急管理现代化

习近平总书记多次强调，"没有网络安全就没有国家安全，没有信息化就没有现代化”①。网络安全和信息化是事关国家长治久安、经济社会发展和人民群众福祉的重大战略问题。推进应急管理体系和能力现代化，必须牢牢抓住信息化发展的历史机遇，把信息化作为应急管理的全局性、系统性、战略性工程，坚持集约化建设、融合式发展、扁平化应用，积极开展基础性、公共性、服务性基础设施和应用系统建设，探索推动应急管理领域数字化转型，大幅提升信息化的支撑保障能力。

（一）加强信息基础设施建设

习近平总书记强调："加快新型基础设施建设。要加强战略布局，加快建设以5G网络、全国一体化数据中心体系、国家产业互联网等为抓手的高速泛在、天地一体、云网融合、智能敏捷、绿色低碳、安全可控的智能化综合性数字信息基础设施，打通经济社会发展的信息 '大动脉'。"②欲筑室者，先治其基。新型信息基础设施是应急管理信息化发展的坚强基石，是推动新时代应急管理业务模式变革和向事前

预防数字化转型升级的重要支撑。要不断完善信息化基础设施体系，建设先进完备的软硬件基础设施，推动应急遥感卫星和卫星互联网等新型基础设施建设和应用，全面提升应急管理信息化的基础设施能力，从根本上确保基础设施安全可靠。

建设先进可靠的云基础设施。习近平总书记指出，"要抓住产业数字化、数字产业化赋予的机遇，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设"①。数据中心和云计算平台是大数据时代重要的基础设施，可以提供强大的算力、存力支持。应急管理承担着防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，抢险救灾过程中必须依靠稳定可靠的信息通信网络支撑指挥调度，依靠云计算平台和云化部署的各业务系统支撑高效救援。应急管理部组建以来，加快数字基础设施建设，建成南北互备的数据中心和应急云平台，实现了政务外网、行业专网、互联网跨网安全融合和一体化运行，具备"核心应用双活、关键数据主备"的灾备能力，为海量数据资源存储和多种业务系统应用提供支撑。要继续建设完善智慧数据中心体系，围绕绿色、节能、高效及高密度、分布式要求，不断提升高并发、大吞吐的数据存储和运算能力，提供分布式计算、SDN、微服务、区块链等技术服务，健全完善标准化、流程化的服务体系，实现数据中心自动监控、智能管理。

建设高速泛在的信息通信网络。《数字中国建设整体布局规划》提出，加快5G网络与千兆光网协同建设，深入推进IPv6规模部署和应用，推进移动物联网全面发展，大力推进北斗规模应用。网络是 ①《习近平在浙江考察时强调统筹推进疫情防控和经济社会发展工作奋力实现今年经济社会发展目标任务》，《人民日报》2020年4月2日。

数字基础设施的"大动脉”，已成为应急管理领域开展监测预警和指挥调度必不可少的基础设施。按照国家规划部署，应急管理系统建成了 “主备双路、柔韧抗毁、全域覆盖、敏捷高效"的应急指挥信息网, 统一部署视频会商系统，贯通部、省、市、县四级，覆盖7000余个单位，并通过接入卫星通信网、专业无线通信网，构建形成天地一体、全面融合的应急通信网，提供实时、精准、可靠的点到点通信服务保障，为应急救援快速响应、会商研判、指挥调度提供高速稳定的网络传输渠道。要持续激发指挥信息网应用效能，加快消防、地震等行业专网整合融合和网络优化升级，将视频会商系统向基层延伸，不断提升基础网络保障能力。

建设广域覆盖的卫星遥感监测体系。党的二十大报告指出，要完善国家安全风险监测预警体系。习近平总书记强调：“要加强气象、洪涝、地质灾害监测预警，紧盯各类重点隐患区域，开展拉网式排查，严防各类灾害和次生灾害发生。"①在各类监测预警手段中，卫星遥感监测具有视点高、视野广、一屏通览全局等优势。应急管理部组建以来，大力推动应急卫星"天目网”工程，先后发射应急减灾二号系列光学和微波雷达等5颗卫星，基本实现光学影像自主获取和全天候遥感监测。要按照"统一规划、分步实施、资源协同、全域应用" 的总体思路，继续推动做好后续卫星立项发射工作，完善民商卫星协同监测机制，增加可调用遥感卫星数量，充分利用遥感卫星资源加强林火、防汛、化工园区、储罐集中区、尾矿库等目标监测，提高应急

观测频次和时效，为风险监测预警提供有力支撑。

（二）提高辅助指挥决策能力

习近平总书记强调，"打通信息壁垒，构建全国信息资源共享体系，更好用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策”①。打造智能先进的信息化辅助指挥决策支撑体系，是建立现代化应急指挥体系的内在要求。

健全完善应急指挥"一张图”。适应“全灾种、大应急”要求, 整合接入气象、水利、自然资源、道路交通、公安等部门相关数据和监控视频，汇聚全国高危行业企业、重要基础设施、应急物资仓库、应急救援队伍等重要数据信息，在国家层面首次实现应急领域跨部门数据汇聚应用。集成各类业务系统，引入多种灾害趋势及影响分析专业模型、决策建议模型，仿真推演灾害态势和影响区域，实现事件接报、灾情研判、信息综合、救援处置等应急全流程"一张图”，初步具备情报、指挥、行动一体化的综合指挥辅助决策能力。要加快完善协同指挥系统，加强与地方相关部门指挥系统对接和一体化指挥，不断增强应急指挥决策的科学性和时效性。

全面汇聚情报信息资源。及时准确的情报信息资源是科学决策指挥的重要前提和基础。围绕服务保障国家应急指挥总部运行，建设了情报资源池与情报系统，实现应急管理情报的快速汇集、灵活提取与综合呈现，在突发事件应急指挥调度中提供事件定位、专题信息收集、分布呈现等多类专题支撑。发动"群众报”，社会公众利用“灾

① 习近平：《在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话》，《人民日报》2016年4月 26日。

害事故e键通小程序"、灾害信息员利用"灾害风险隐患信息报送小程序”，快速报送风险隐患和灾情信息；用好"智能呼”，通过"智能外呼机器人”向事故灾害区域内的灾害信息员大规模自动电话呼叫，询问采集灾情信息:利用"网上汇”，通过灾害事故"网罗天下”系统实时搜索全国新闻门户、自媒体、论坛、视频平台及海外重点媒体信息，快速汇集掌握灾害事故的图文、视频等各类情报信息。要进一步健全动态情报体系，强化大数据、互联网等技术支撑，形成以119 为主、互联网为辅、多部门联动的统一接报警体系，提升应急接报警灵敏响应能力。

构建国家"智慧应急大脑"。从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔。聚焦灾害事故预防、监管执法和指挥救援，加强各类数据资源汇聚加工，运用大数据的深度学习算法构建具有自学习、自进化的业务模型和应急管理知识大模型，形成功能强大的应急管理知识库，为各级应急管理部门提供智能化的知识服务，为横向不同部门之间和纵向各级应急管理部门之间的业务协同赋能。建设应急管理数据底座，深化数据底座研究和场景融合应用论证，坚持以卫星三维遥感为基础，以无人机倾斜摄影为补充，以多维数据融合为核心动态，形成地震、洪涝、森林火灾、地质灾害多发地区和化工园区、危险化学品储罐区、矿山等安全生产高风险区域数据底座，为各种灾害事故预警防范和应对处置提供支撑。

（三）运用大数据提升风险感知预测防范能力

习近平总书记强调："要运用大数据提升国家治理现代化水平。

要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。" "要充分利用大数据平台，综合分析风险因素，提高对风险因素的感知、预测、防范能力。"①大数据是信息化发展的新阶段，用好大数据是新时代治理能力现代化的要求，必须以积极的姿态将大数据应用融入应急管理各领域，赢得新时代发展的战略主动。

深化大数据与业务融合。积极推进应急管理大数据资源池建设, 整合内外部数据资源，全面汇聚安全生产、自然灾害等各类数据资源，构建应急管理大数据应用平台，推动数据共享共用，不断夯实数据基础。努力运用大数据提升应急管理能力水平，深入推进危险化学品、矿山等领域"工业互联网+安全生产"行动，构建危险化学品、矿山、尾矿库、工贸等高危行业和自然灾害物联感知、监测预警一张网，推进危险化学品重大危险源企业双重预防机制数字化建设，推动安全生产监管向事前预防数字化转型，做到风险早识别、早研判。开展卫星遥感尾矿库识别分析，辅助发现漏管失控情况，着力构建"线上识别、线下核查"的业务模式。

创新社会大数据资源应用。在电力方面，研发企业异常生产行为电力监测分析模型，实现全国煤矿、危险化学品等高危企业异常生产行为的电力监测，辅助监管部门及时发现并核查企业的违法违规安全生产问题。在手机通信方面，利用手机信号大数据建立关停矿井监测分析模型，形成"一矿一档一模型"并固化现场核查机制，对违法组

织关停矿井生产行为进行威慑;利用手机信号和人口特征数据资源建立受灾区域电子围栏和因灾转移、集中安置、抢险救援、巡堤查险人员和受淹范围分析模型，初步实现灾情精准监测与核查。在通信铁塔方面，利用铁塔基站停电、离线、水浸报警数据，建立灾情评估、区域通信受损和恢复大数据分析模型，第一时间监测掌握受灾地区通信受损情况，及时研判受灾严重程度。

推动传统治理向现代"智”理转变。围绕推动公共安全治理模式向事前预防转型的目标，大力推动大数据、人工智能、数字挛生、区块链等信息技术与应急管理深度融合，深化大数据在安全监管、灾害早期预警、巨灾情景构建与仿真决策及灾后评估方面的模型研发和规模应用，引入行业部门和互联网企业的大数据创新成果和应用经验, 探索新技术在应急管理领域的应用模式，持续提升数据分析和应用能力，实现用数据说话、用数据支撑决策，加速推动传统应急管理模式转型升级。

（四）加强基层智慧应急能力建设

习近平总书记多次指出，基础不牢，地动山摇。一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出，"加强基层智慧治理能力建设"。国家治理的根基在基层，应急管理的根基也在基层。要大力提升基层应急管理能力水平，必须加快基层智慧应急建设。

各地围绕提升基层应急管理的信息化、智能化水平，以推动提升基层监测预警、监管执法、辅助指挥决策、救援实战、社会动员等五

大能力为重点，深化大数据、人工智能、物联网、云计算等新技术应用，以科技和信息化引领应急管理业务智能化转型。有的创造性打造 “党建+应急管理"新型应急管理工作模式，打通基层灾害风险预报预警、转移避险、救灾救助和宣传教育等应急管理工作的“最后一公里”:有的探索利用电力大数据辅助开展自然灾害监测分析，为自然灾害风险监测预警和灾情监测分析开辟新的路径；有的利用电力大数据开展高危行业企业异常安全生产行为监测分析，有效支撑监管部门及时监测发现企业的违法违规生产问题；有的组织建设极端天气灾害短临预警分析应用平台，有力提升基层应急管理部门对于雷雨大风、短时强降水、冰雹等极端天气灾害的预警防范和协同处置能力；有的针对电气焊作业安全管理难题，探索建设“焊有序"全链条安全管理平台，实现电气焊作业从"以人管人"向"以码管机、以机管人、以智管焊”转变。要在全国继续深化实施智慧应急"星火计划"，重点围绕解决影响基层应急管理业务工作的具体痛点、难点问题，在技术、应用、服务和模式等方面推进创新，探索形成一批切实可行的信息化解决方案，推动基层智慧应急建设实现"国家统筹、一地创新、各地复用"，引领带动全国应急管理信息化全面快速发展。

（五）筑牢网络安全防线

习近平总书记高度重视网络安全工作，强调："没有网络安全就没有国家安全，就没有经济社会稳定运行，广大人民群众利益也难以得到保障。"①"网络安全和信息化是一体之两翼、驱动之双轮，必须

①《习近平在全国网络安全和信息化工作会议上强调敏锐抓住信息化发展历史机遇自主创新推进网络强国建设》，《人民日报》2018年4月22日。

统一谋划、统一部署、统一推进、统一实施。”①网络安全和信息化相辅相成，要加快构建与应急管理信息化相适应的网络安全保障体系，全天候全方位感知网络安全态势，增强网络安全防御能力，全面筑牢网络安全防线。

加强网络安全保障体系建设。伴随信息化技术飞速发展，应急管理领域网络安全威胁和风险日益突出，要严格落实网络安全工作责任制，加强关键信息基础设施安全保护，打造纵深防御网络安全防线, 实现云、网、端安全防护全覆盖，构建集认证授权和密码服务、网络和通信安全、云计算平台安全、移动安全、数据安全、应用安全、终端安全和安全运营管理于一体的应急管理系统网络安全防护体系，提升网络威胁发现、分析研判、攻击对抗和溯源反制能力。建设一体化网络安全监测预警体系，全面覆盖全国各级应急管理部门，健全上下协同、横向联动的网络安全工作机制，强化网络安全态势感知能力。建设网络安全攻防实验室和应急管理网络安全技术保障队伍，加强网络安全攻防对抗演练，提升应急管理系统网络威胁整体应对能力。

二、推进应急管理科技自主创新

习近平总书记高度重视科技自主创新工作，强调："我国广大科技工作者要以与时俱进的精神、革故鼎新的勇气、坚忍不拔的定力，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，把握大势、抢占先机，直面问题、迎难而上，肩负起时代

① 《努力把我国建设成为网络强国》，《习近平谈治国理政》第一卷，外文出版社 2018 年版,第 197-198 页。

赋予的重任，努力实现高水平科技自立自强!"①做好应急管理科技工作，必须坚定走好中国特色应急管理科技自主创新道路，坚持应急管理科技自立自强，完善应急管理科技创新体系，实施应急管理创新驱动发展战略，开辟应急管理科技新领域新赛道，依靠科技引领和支撑应急管理体系和能力现代化建设。

（一）坚持应急管理科技自立自强

习近平总书记指出，"科技自立自强是国家强盛之基、安全之要”②，"加快实现高水平科技自立自强，是推动高质量发展的必由之路，，③。习近平总书记的重要论述，既深刻阐明了科技自立自强在全面建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴中国梦进程中的重要地位，又为加快实现我国高水平科技自立自强指明了前进方向，对于推进应急管理科技自立自强具有十分重要的指导意义。应急管理科技自立自强，要坚持博采众长和自主创新并重，加强基础研究，推进科学研究范式变革。

强化应急管理基础研究的前瞻性、战略性、系统性布局。习近平总书记指出，"加强基础研究是科技自立自强的必然要求"④。

① 习近平：《在中国科学院第二十次院士大会、中国工程院第十五次院士大会、中国科协第十次全国代表大会上的讲话》，《人民日报》2021年5月29日。

②《习近平新时代中国特色社会主义思想专题摘编》，党建读物出版社、中央文献出版社2023年版，第194页。

③《习近平新时代中国特色社会主义思想专题摘编》，党建读物出版社、中央文献出版社2023年版，第141页。

④习近平：《在中国科学院第二十次院士大会、中国工程院第十五次院士大会、中国科协第十次全国代表大会上的讲话》，《人民日报》2021年5月29日。

积极适应全球科技发展大势和国家应急管理战略需求，针对自然灾害科学、安全科学与工程等方面的前沿问题和应急管理重大科技创新理论问题，加强风险成因、风险致灾演化机理和灾害事故演进规律研究，加强不确定性、开放复杂巨系统等理论研究，从源头和底层解决基础理论问题和关键技术问题。凝练基础研究关键科学问题, 健全和优化应急管理学科布局，加强基础研究重大项目可行性论证和遴选评估，注重发挥全国重点实验室、国家科研机构等国家战略科技力量的作用，有组织、体系化、高水平推进应急管理基础研究工作。

推进符合应急管理特点的科学研究范式变革。习近平总书记指出：“当前，新一轮科技革命和产业变革突飞猛进，学科交叉融合不断发展，科学研究范式发生深刻变革。”①应急管理科学研究，既要重视传统科研范式在揭示传统灾害事故发展机理方面的作用，更要重视新的科研范式在探索复杂灾害事故发展规律方面的优势，建立基于科学数据驱动的应急管理科学研究范式。当前，数字中国建设方兴未艾，互联网深入渗透社会生产生活，应急管理数字化智慧化体系不断完善，要利用好新一代信息技术，推进"互联网+科研” 新模式。

（二）完善应急管理科技创新体系

习近平总书记强调："要加强体系建设和能力建设，完善国家创新体系，解决资源配置重复、科研力量分散、创新主体功能定位不清

① 《习近平在中共中央政治局第三次集体学习时强调切实加强基础研究夯实科技自立自强根基》，《人民日报》2023年2月23日。

晰等突出问题，提高创新体系整体效能。"①完善科技创新体系是支撑实现应急管理科技自立自强的重要基础和根本保证，必须打造国家战略科技力量，不断强化科研基础能力建设，加快营造良好创新生态, 解决好各自为战、低水平重复、转化率不高等突出问题，努力提高应急管理科技创新体系整体效能。

打造国家战略科技力量。习近平总书记要求："强化国家战略科技力量，提升国家创新体系整体效能。"②应急管理领域相关国家级科技创新基地、国家科研机构要以国家战略需求为导向，着力解决影响制约应急管理体系和能力现代化建设的重大科技问题。国家实验室要适应我国应急管理现代化对科技发展提出的使命任务，产出战略性、关键性重大科技成果，并同有关全国重点实验室、应急管理部重点实验室结合，形成中国特色应急管理实验室体系。高水平研究型大学和科研院所要发挥基础研究深厚、学科交叉融合的优势，努力成为安全生产、防灾减灾、应急救援等方面基础研究的主力军和重大科技突破的生力军。科技领军企业要发挥市场需求、集成创新、组织平台的优势，打通从科技强到企业强、产业强的通道，提升我国安全应急产业基础能力和产业链现代化水平。

强化应急管理科研能力建设。加强科研院所使命导向管理和科研绩效评价改革，打造优势特色专业，提升科研基础能力水平。充分发挥应急管理部重点实验室在高水平基础研究、应用基础研究、技术创

新研发、科技人才培养、科技成果转化等方面的优势，面向应急救援现场和安全生产一线，发现问题、分析机理、总结规律、产出成果, 为提升安全生产、防灾减灾救灾和应急救援能力水平提供有效科技支撑。

努力营造良好创新生态。习近平总书记强调，"树立勇担使命、潜心研究、创造价值的激励导向，营造有利于原创成果不断涌现、科技成果有效转化的创新生态，激励广大科技人员各展其能、各尽其才”①。创新应急管理科技成果转化机制，发挥企业主体作用和政府统筹作用，促进资金、技术、应用、市场等要素对接，努力解决应急管理基础研究"最先一公里"和成果转化、市场应用"最后一公里”有机衔接问题，打通产学研创新链、价值链。健全和完善应急管理科技奖励制度和措施，发挥好国家科学技术奖、省部科学技术奖以及社会科技奖的激励作用，激发释放各类人才投身应急管理科技创新活力。

（三）实施应急管理创新驱动发展战略

习近平总书记指出，"实施创新驱动发展战略，根本在于增强自主创新能力"②，"实践反复告诉我们，关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的。只有把关键核心技术掌握在自己手中，才能从根本上保障国家经济安全、国防安全和其他安全”③。实施应急管理创新驱

深入学习贯彻习近平关于应急管理的重要论述

动发展战略，必须加快优化布局科技创新平台，组织实施科技重大项目，加强先进技术推广应用，健全科技创新政策体系。

优化布局科技创新平台。围绕应急管理领域重大战略需求和应急实战需求，加强国家级科技创新平台顶层设计和培育建设，推动国家实验室、全国重点实验室、国家技术创新中心、国家工程研究中心等国家级战略科技力量，在应急管理科技自主创新中产出更多战略性、关键性重大科技成果。在布局建设31个应急管理部重点实验室的基础上，加快培育和建设一批新实验室，推动形成专业齐全、结构合理、运行高效的重点实验室体系。鼓励地方与企业、科研院所、高等院校等合作，建设应急管理相关重点实验室、技术创新中心、智慧应急研究基地等科技创新平台。建设基于互联网的应急管理科技众创平台，广泛集聚社会科技创新资源，提高应急管理科技需求社会响应能力。

组织实施科技重大项目。加强应急管理科技创新战略研究，论证提出重大科技创新任务，强化国家科技重大项目论证和动议，争取国家科技重大专项、国家重点研发计划重点专项、国家自然科学基金重大项目等国家科技重大项目支持。聚焦事关国家发展和安全重大战略需求的关键核心科技问题和"卡脖子"重大难题，充分发挥新型举国体制优势，集中优势力量进行协同攻关，着力突破关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术和颠覆性技术，努力实现应急管理领域关键核心技术自主可控。综合运用公开竞争、定向委托、“揭榜挂帅"、 "赛马"等多种方式，遴选高水平科研团队，组织实施一批部级重点科技计划项目，着力提升科技成果服务支撑应急管理工作水平。

以科技创新质量、贡献、绩效为导向的评价体系，正确评价科技创新成果的科技价值、实战价值和推广价值。充分发挥市场在配置应急管理科技资源中的基础性作用，加强政府宏观指导和政策扶持，优化科技资源配置，强化政产学研用协同创新，积极支持和引导企业等创新主体参与应急管理科技创新，深化已有科技成果深度研发、集成创新和转化应用，促进技术、市场与资本的紧密结合，进一步解决好科技研发与业务应用"两张皮"的问题。完善应急管理科技成果发布和共享制度，加强新技术、新成果推广应用。

健全科技创新政策体系。建立完善科技咨询支撑行政决策机制，注重发挥智库和专业研究机构作用，提高科学决策能力。深入推进应急管理科技体制机制改革，大力培育创新文化，健全科技评价体系和激励机制，为创新人才脱颖而出、尽展才华创造良好环境。健全科技协同攻关机制，加强科技创新力量统筹协调。

（四）开辟应急管理科技新领域新赛道

习近平总书记指出："以科技创新开辟发展新领域新赛道、塑造发展新动能新优势，是大势所趋，也是高质量发展的迫切要求，必须依靠创新特别是科技创新实现动力变革和动能转换。”①应急管理要实现科技自立自强，必须面向世界科技前沿，聚焦重大风险挑战，强化多学科交叉研究，努力开辟应急管理科技新领域新赛道。

面向世界科技前沿。支持和鼓励广大科学家和科技工作者紧跟世界科技发展大势，根据我国应急管理重大战略需要和长远需求，敢于

①《习近平在四川考察时强调推动新时代治蜀兴川再上新台阶奋力谱写中国式现代化四川新篇章》，《人民日报》2023年7月30日。

开辟应急管理科技新领域，探索应急管理科技发展新路径，多出战略性、关键性重大科技成果，不断攻克应急管理重大基础力量、"卡脖子"关键核心技术和先进装备，不断向科学技术广度和深度进军，多出高水平的原创成果，为不断丰富和发展应急管理科学体系、推进应急管理体系和能力现代化作出积极贡献。

聚焦重大风险挑战。习近平总书记指出："科技攻关要坚持问题导向，奔着最紧急、最紧迫的问题去。"①应急管理科技创新必须聚焦防范重特大安全风险，解决巨灾和重特大事故防范与救援中的实战难题，不断提高防范水平和救援效率效果。加强重大灾害事故过程数值模拟，多灾种耦合模拟仿真、预测分析与评估研判，重大灾害事故风险智能感知与超前识别，重大灾害事故定量风险评估，森林草原火灾监测预警与风险防控，城市消防安全风险监测与预测预警，矿山瓦斯、冲击地压、水害、火灾、冒顶片帮、边坡坍塌、尾矿库溃坝等重大灾害事故智能感知与预警预报，危险化学品本质安全提升及化工园区系统安全，油气开采生产安全事故防控，冶金等工贸企业安全风险防范，灾害事故现场应急通信保障与侦测，应急资源和救援力量协同调度，重大灾害事故情景构建与应急救援决策，应急医学救援，灾害事故精准调查评估，灾害事故损失快速评估等方面关键核心技术研发，着力提高灾害事故风险超前感知、智能预警和精准防控能力。着力解决高层/超高层建筑、大型商业综合体、石油化工企业的消防安全，以及超大型化工装置安全运行、石油天然气超大储罐和储备基地火灾扑救等新兴风险领域关键核心技术难题。

强化多学科交叉研究。加强重大复合灾害事故动力学演化与防控，重大自然灾害及灾害链成因、预报预测与风险防控，重要地震带孕震机理，高强度火灾及其衍生灾害演化，安全生产风险监测预警与事故防控，矿山深部开采与复杂耦合重大灾害防治，火灾防治与消防安全，安全应急行为及致灾动力学等方面基础理论研究，着力突破更多原创性重大理论，提升多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警、灾害事故复盘分析与推演能力。

三、强化应急管理装备技术支撑

习近平总书记强调："要加大先进适用装备的配备力度，加强关键技术研发，提高突发事件响应和处置能力。"①现代化应急管理装备是防灾减灾、安全生产、应急救援的重要保障。加快应急管理装备现代化建设，需要加大应急管理装备技术创新和核心技术攻关力度，推进新型装备研发测试，突破一批"卡脖子"技术难题，强化先进适用装备配备，建立与大安全大应急框架相适应的应急管理装备体系。

（一）装备现代化是应急管理现代化的重要标志

习近平总书记强调："武器装备是军队现代化的重要标志，是国家安全和民族复兴的重要支撑。”②工欲善其事，必先利其器。应急管

理装备作为应急管理工作的基础和保障，也是应急管理人员的武器和工具，其发展水平很大程度上决定着应急管理能力强弱，体现着应急管理现代化水平高低。

应急管理装备关系风险防范。我国自然灾害多发频发，安全生产形势依然严峻复杂，城乡安全形势不容乐观。习近平总书记强调： "要构建公共安全人防、物防、技防网络，实现人员素质、设施保障、技术应用的整体协调。"①防范重大安全风险，需要依靠现代化风险监测装备设施，完善“空、天、地" 一体化的风险监测预警体系，改变传统的人盯死守模式，依靠自动化、数字化、智能化装备提升安全监管现代化水平，解决重大风险"感不到、传不出"的问题。

应急管理装备关系指挥决策。正确的决策来自对灾害事故现场信息的全面、精准掌握，高效的指挥要求将指令快速准确传达到每一级指挥员和战斗员。现代应急指挥正在从传统的语音指挥、层级指挥、部门指挥和经验指挥向视频指挥、扁平指挥、综合指挥和科学指挥转变，要依托现代化的信息采集装备、通信装备、指挥装备，快速建立指挥部与灾害现场的指挥通信网络，将现场的音视频信息、环境灾情信息快速传输到指挥部，解决指挥决策难、指令下达慢等问题，提高应急指挥决策的科学化、高效化和精准化水平。

应急管理装备关系救援能力。应急救援是与时间赛跑的遭遇战、攻坚战，往往面临断电、断路、断网极端环境和高山峡谷复杂地形阻隔救援通道的情况，经常需要在废墟、洪水、泥石流掩埋等条件下解救生命，甚至还面临有毒有害气体、高温浓烟等威胁。没有先进的装

备保障，就难以做到科学救援、高效救援、安全救援。要加大先进适用装备的研发和配备力度，努力改变极端情况下靠"两条腿走路、一把铁锹救援”的落后方式，减少人灾直接对抗，不断提高救援能力和现代化水平。

（二）强化应急管理装备研发攻关

习近平总书记强调："要时不我待推进科技自立自强，只争朝夕突破'卡脖子'问题，努力把关键核心技术和装备制造业掌握在我们自己手里。”①随着我国科技强国、制造强国建设步伐加快，新一代信息技术和装备制造技术快速发展，智能工程机械、机器人和无人机等智能装备快速发展，为传统应急管理装备升级换代，提升装备智能化水平和环境自适应能力创造了良好条件。

把握重点突破方向。在监测预警上，大力发展基于北斗三号和 5G通信技术的综合、广谱、低成本监测技术装备，基于遥感卫星等手段的非侵入式远程感知技术装备。在安全生产上，大力发展本质安全技术装备，推广"机械化换人、自动化减人、智能化无人”技术装备。在应急救援上，大力发展基于应急战术互联网、现场环境灾情感知技术装备和物联通信技术等的数字化救援、数字化战场装备体系，推进无人机、机器人的应用。在交通应急保障上，完善航空救援装备体系，大力发展数字化空域管理指挥技术装备。在医学救援上，加快发展院前抢救一体化装备和远程医疗支援技术，努力提高救活率。

攻克应急管理装备"卡脖子"难题。针对极端困难条件下应急

①《习近平在辽宁考察时强调在新时代东北振兴上展现更大担当和作为奋力开创辽宁振兴发展新局面》，《人民日报》2022年8月19日。

通信难题，努力研发复杂地形和断电、断路、断网条件下快速恢复通信网络以及复杂有限空间、煤矿井下临时应急通信技术装备。着力研发无人化救援、数字化战场快速部署网络技术装备，突破智能工程机械、机器人、无人机等无人装备集群协同作业关键技术，研制适用于应急救援与重大险情的系列化、成套化新型高效处置关键技术装备，研发可在无人机和通信铁塔等平台上搭载的探测监测技术装备。

提升智能化、轻量化、模块化水平。围绕推动装备器材智能化、轻量化，强化装备一体化、多功能设计，推广应用各类应急救援助力机器人、无动力助力机械等装备，提升应急救援单兵携行装备现代化水平。围绕应急救援装备模块化，研究大型工程机械等各类装备的模块化技术和现场快速拆卸、输转、组装技术，研发专业化、标准化、模块化装备，提升多种交通方式装备跨区联运能力。

（三）加强应急管理装备体系建设

2018年10月10日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第三次会议，会议指出，"实施自然灾害防治技术装备现代化工程，加大关键技术攻关力度，提高我国救援队伍专业化技术装备水平"①。以自然灾害防治技术装备现代化工程为抓手，应急管理部大力推进现代化应急管理装备体系建设。

提升装备支撑能力。围绕建立与大国应急体系和能力相适应的国家装备支撑体系，加快应急管理“国之重器”与"撒手铜”装备研发

①《习近平主持召开中央财经委员会第三次会议强调大力提高我国自然灾害防治能力全面启动川藏铁路规划建设》，《人民日报》2018年10月11日。

配备，进一步提高大型长航时无人机通信平台性能，研发应急管理临近空间无人机，优化全国布局，提升重特大自然灾害侦察与通信保障能力，缩短大震巨灾信息盲区时间。加快布局建设大型固定翼灭火飞机、大载重高原型灭火直升机和无人机，抓紧研发飞行安全与作业辅助系统，提高森林火灾扑救效能。加快建设洪涝灾害水上作业平台，提高决口封堵和水上搜救作业效率等。

实施装备现代化工程。加强国家区域应急救援中心装备建设，提高中型无人机、机器人、智能救援装备等先进技术装备配备比重，强化区域支援能力。加大国家综合性消防救援队伍和安全生产救援队伍后勤保障装备、先进通信装备、智能无人装备配备力度，加快装备统型和标准化，提高先进主战装备性能，逐步提高应急救援队伍装备现代化水平。加强地方专业救援力量装备和乡镇村社等基层单位的自救互救装备建设特别是卫星通信装备建设，提高断电、断路、断网条件下的报灾能力和通信保障能力。

开展装备达标升级行动。聚焦防汛抢险、林火救援、指挥通信、巨震救援等需求，出台应急管理装备建设能力规范和配备标准，强化应急管理装备标准规范供给，编制先进技术装备推广目录，指导地方和基层加强关键核心装备配备，进一步提高救援队伍装备水平。建立健全应急装备能力评估体系，定期组织开展能力评估，推动地方和救援队伍在装备建设上强弱项、补短板、提能力。

（四）培育安全应急装备产业生态

习近平总书记指出："要巩固壮大实体经济根基，把集成电路、网络安全、生物医药、电力装备、安全应急装备等战略性新兴产业发

展作为重中之重，着力打造世界级先进制造业集群。"①应急管理装备建设离不开产业支撑，产业发展离不开需求带动，要积极培育安全应急装备产业的良好生态，着力建立装备建设和产业发展互促共进的良好格局。

强化政策标准引导，把应急管理装备需求纳入应急产业相关的战略布局和任务目录，推动应急产业供给侧结构性改革，破解先进装备供给不足难题，助力应急产业高质量发展，依靠庞大的应急产业提升应急管理装备的现代化水平。

强化政策激励引领，研究出台先进推广、试点建设、基地创建等一系列产业政策，推进装备发展规划和建设标准实施，吸引更多社会优质资源投入应急管理装备产业，促进装备产业协同创新和体系化发展。

强化装备需求牵引，针对装备建设领域广、环节多、任务重等特点，加快建立应急管理和工信、发改、科技等部门协调联动的工作机制，加大装备配备应用力度，提升救援队伍装备现代化水平。

强化先进装备示范，制定新型装备实战测试验证管理办法，探索建设一批装备测试基地，建立规范化装备实战测试体系，组织先进技术装备应用试点建设，打造一批可复制可推广的示范基地。

第十二章

筑牢防灾减灾救灾的人民防线

要坚持群众观点和群众路线，坚持社会共治，完善公民安全教育体系，推动安全宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，加强公益宣传，普及安全知识，培育安全文化，开展常态化应急疏散演练，支持引导社区居民开展风险隐患排查和治理，积极推进安全风险网格化管理，筑牢防灾减灾救灾的人民防线。

一习近平总书记在主持中共十九届中央政治局第十九次集体学习时的讲话（2019年11月29日）

公共安全连着千家万户，千家万户心系公共安全。党的十八大以来，习近平总书记多次就拓展人民群众参与公共安全治理的有效途径作出重要指示批示，要求筑牢防灾减灾救灾的人民防线。这是坚持以人民为中心的发展思想、坚持党的群众路线的必然要求，是推动公共安全治理模式向事前预防转型的重要抓手。学习贯彻习近平总书记重要论述精神，必须坚持社会共治，着力完善公民安全教育体系，持续开展安全宣传教育，加强公益宣传、普及安全知识、培育安全文化, 夯实应急管理基层基础。

一、坚持社会共治

党的二十大报告强调，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。习近平总书记围绕健全公共安全体系深刻指出，“坚持社会共治"①，"要坚持群众观点和群众路线，拓展人民群众参与公共安全治理的有效途径”②。这是以习近平同志为核心的党中央从推进

国家应急管理体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定的战略高度提出的一项重大任务。加快完善共建共治共享的社会治理制度，构建全社会参与的应急管理社会共治格局，促进政府治理、社会调节、居民自治相统一，发展壮大群防群治力量，构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，对筑牢防灾减灾救灾人民防线、建设更高水平的平安中国具有重大的现实意义。

（一）实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动

习近平总书记指出，"要完善共建共治共享的社会治理制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动”①。灾害事故发生具有隐蔽性、突发性、复杂性、耦合性，极易形成灾害链、事故链，增加了风险防控和应急处置的难度，跨区域、跨部门协调联动日益常见，多方参与、全面协同的要求不断凸显，迫切需要发挥党总揽全局、协调各方的作用，充分调动社会各方力量参与治理，统筹社会各种资源支持治理，从事前、事中、事后的整体视角进行防范，从源头、传导、转化等关键环节进行化解，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动。，

打造优势互补、互为支撑的应急联动机制。2018年10月10日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第三次会议，会议强调要形成各方齐抓共管、协同配合的自然灾害防治格局。2020年7月17 0, 习近平总书记主持召开中共中央政治局常务委员会会议，会议强调要发挥防灾减灾救灾体制改革优势，各有关方面要加强统筹协调，发挥

各自专业优势，形成省市间、部门间、军地间、上下游、左右岸通力协作的防汛救灾格局。党的十八大以来，我国应急管理体制实现了系统性、整体性重构，应急管理部门“统"的综合优势、相关部门“分" 的专业优势逐步显现，全要素、全过程协同联动合力有效增强，优势互补、互为支撑的应急联动格局基本形成。要围绕推进政府职能体系优化协同高效，构建大安全大应急框架，进一步完善应急管理体制机制，建立信息互通、资源共享、工作联动的治理机制，打造上层统筹有力、中层运转高效、基层做强做实的治理体系，实现应急领域社会治理资源整合、力量融合、功能聚合、手段综合。

完善开放多元、互利共赢的社会协同机制。习近平总书记高度重视完善共建共治共享的社会治理制度。随着国家治理体系的日益完善，共建共治共享的社会治理制度不断健全，各类社会力量积极参与一线应急工作，在加强信息共享、开展应急响应、强化应急联动等方面协同发挥了重要作用。推动完善社会协同机制，必须持续推进社会应急力量健康发展，将其纳入本地区应急力量体系建设规划统筹安排，加强动员引导，统筹社会资源，强化规范管理，完善社会应急相关政策制度和工作机制；鼓励有关机构和志愿者依法参与灾害救助救援工作，建立动态管理服务机制；积极推动市场主体参与，建立健全自然灾害和安全生产保险体系，强化保险等市场主体在风险防范、损失补偿、恢复重建等方面的风险分担机制；推广政府与企业合作模式，鼓励和引导企事业单位进入应急管理公共服务领域，完善政府购买服务机制。

构建遵守秩序、充满活力的居民自治机制。习近平总书记强调: "社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会

治理的基础就实了。"①党的十八大以来，大力倡导"人人讲安全、个个会应急”，推动安全宣传到基层、广覆盖，发挥基层社会治理效能，依托居民自治，将各类风险隐患发现在基层、解决在基层。坚持和发展新时代"枫桥经验”、"浦江经验"，健全网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层应急管理平台，完善城乡灾害综合风险防范体系和响应协调机制。强化应急管理和处突状态下社区党组织作用，将居委会、物业服务企业、社区社会组织、党员群众等治理主体纳入基层应急体系，充分发挥自治章程、村规民约、居民公约等"软法之治"的积极作用，组织开展应急演练，普及自救互救知识，提高应急处突能力。

（二）发展壮大群防群治力量

习近平总书记指出，"人民群众中蕴含着丰富的智慧和无限的创造力"②，"创新组织群众、发动群众的机制，创新为民谋利、为民办事、为民解忧的机制，让群众的聪明才智成为社会治理创新的不竭源泉”③，"要把基层一线作为公共安全的主战场，坚持重心下移、力量下沉、保障下倾，实现城乡安全监管执法和综合治理网格化、一体化”④。推进社会共治，必须发展壮大群防群治力量，坚持一切为了群

① 《习近平在参加上海代表团审议时强调推进中国上海自由贸易试验区建设加强和创新特大城市社会治理》，《人民日报》2014年3月6日。

②《坚守人民情怀，走好新时代的长征路一—习近平在湖南考察并主持召开基层代表座谈会纪实》，《人民日报》2020年9月21日。

③《维护政治安全、社会安定、人民安宁》，《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社2020年版，第352—353页。

④《习近平在中共中央政治局第二十三次集体学习时强调牢固树立切实落实安全发展理念确保广大人民群众生命财产安全》，《人民日报》2015年5月31日。

众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动，把群众路线贯彻到公共安全治理之中。党的十八大以来，各级党委政府紧紧依靠人民群众，创新组织群众、发动群众机制，探索群众参与公共安全治理的制度化渠道，大力培育群防群治特色品牌，加大表彰激励力度，充分调动公众参与的积极性，以共治促善治、以善治图长治。

尊重基层和群众首创精神。各类风险隐患，群众感受最深切。破解一些看似"老虎吃天，无从下口"的突出矛盾和问题，要以人民为师，向基层和群众学习。实践证明，应急管理的一些制度措施，很多是受基层经验启迪、由基层经验扩展、从基层经验总结而来的。比如，应急委"双主任"制、安委办实体化运作、高危企业安全总监全覆盖、"党建+应急管理"进一步推进、乡镇（街道）应急站所和消防站一体化建设……这些应急管理工作的好经验好做法，充分彰显了基层和群众的首创精神。做好应急管理工作，要坚持群众路线，走进基层，深人群众，尊重人民创造，集中人民智慧，更加广泛调动起、发挥出、保护好广大人民群众参与应急管理的积极性、主动性、创造性。

激发人民群众蕴藏的创造伟力。发挥社会主体多元化的特点和优势，不断拓宽群众参与和共建共治共享渠道，持续激励人民群众投身基层应急管理和公共安全管理实践，鼓励群众群策群力、群防群治，创新探索"应急第一响应人”、"最小应急单元"等基层应急管理机制和方法，利用平安"小细胞"织密城乡"大安全"，促进形成群众普遍参与、人人贡献、大家受益的治理格局，以群众创造力提高基层应急处突和安全保障能力，把应急管理和公共安全治理转化

第十二章筑牢防灾减灾救灾的人民防线

为亿万人民的生动实践，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

提升群防群治能力。全国各地已建立安全生产网格员、灾害信息员、应急管理综合行政执法社会监督员和技术检查员等队伍，成为应急管理队伍在人民群众中的延伸和补充，有着来自群众、贴近群众、服务群众的优势，能够"零距离"监管服务，及时发现风险隐患、初步研处应对措施、防范遏制灾害事故发生发展，在灾害事故防范应对中发挥了重要的作用。为增强群防群治能力，鼓励采用专兼合一、购买服务、政企共建等方式，积极打造基层防灾减灾"先锋队”、应急响应“吹哨人"和风险教育"播种机”等各种力量。开展各类风险隐患排查行动，推动将各类隐患发现在基层、解决在基层:开展救灾应急实战演练，提高紧急避险意识和自救互救能力；加强基层救援力量建设，推动应急管理工作重心下移、力量下沉、关口前置。

（三）建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体

习近平总书记指出："要完善基层群众自治机制，调动城乡群众、企事业单位、社会组织自主自治的积极性，打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体。"①2019年10月31日，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，"完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治

①《习近平在中央政法工作会议上强调全面深入做好新时代政法各项工作促进

理共同体"①。社会治理共同体建设是以人民为中心的发展思想在社会治理工作上的具体体现。党的十八大以来，各级党委政府坚持社会共治，鼓励和支持各类社会主体参与公共安全治理，协同发力，建立健全权利与义务统一、风险与责任关联、激励与惩戒并重的制度体系，有力推动了人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体建设。

抓住人人有责这个关键。要强化责任意识，敬畏责任、敬畏法治、敬畏规则，做到知责、明责、履责、尽责。公共安全涉及面广, 各级党委政府既要履行好公共安全治理责任，又要引导社会组织和公众破除"看客心态"、"依赖意识"，增强自觉参与意识、责任担当意识，在参与公共安全治理中发挥应有的作用。推动全员安全生产责任制和举报奖励制度落地落实，实行企业安全生产信用风险分类管理制度，健全安全生产诚信体系，依法依规公布安全生产领域严重失信主体名单并实施失信联合惩戒，支持行业协会制定行约行规、自律规范和职业道德准则。

强化人人尽责这个支撑。每一个人都是公共安全的受益者，也是当然的参与者、推动者。坚持开展"安全生产月"、"防灾减灾宣传周”、"消防安全宣传月"等活动，评选表彰“最美应急管理工作者” 等模范典型，持续推动安全宣教培训走深走实，促进落实企业全员安全生产责任，凝聚人人尽责的强大精神力量。大力发扬专群结合、群防群治的优良传统，用好监督举报奖励机制，引导广大人民群众参与社会公益和志愿服务活动，科学、有效、积极参与社会治理全

①《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。

过程,发展壮大志愿者、社区工作者、群防群治队伍等专业化、职业化、社会化力量，增强群众安全意识、风险认知水平、灾害事故前期应对处置能力和灾害逃生自救互救本领，大力营造"人人尽责"的浓厚氛围。

突出人人享有这个结果。我们追求的发展是造福人民的发展，我们追求的安全是全体人民的安全，发展依靠人民、发展为了人民，应急管理作为一项系统工程，其最终价值归属是更好满足人民群众日益增长的安全需要。人人享有，即应急管理工作成效由全体人民共同享有，以保障人民生命财产安全、社会安定有序和经济社会系统安全持续运行为目标，在共建共治共享的基础上大力构建人人享有的社会格局和治理共同体，营造更加安全的生产生活环境，促进人民群众享有的获得感成色更足、幸福感更可持续、安全感更有保障。

二、完善公民安全教育体系

习近平总书记指出："要把公共安全教育纳入国民教育和精神文明建设体系，加强安全公益宣传，健全公共安全社会心理干预体系，积极引导社会舆论和公众情绪，动员全社会的力量来维护公共安全。"①公民安全教育是一项社会性、全民性和长期性的工程。把公共安全教育纳入国民教育体系和精神文明建设体系，对推动全社会树牢安全理念、掌握安全知识、提高安全素养、规范安全行为、共同维护公共安全具有深远意义。

（一）把公共安全教育纳入国民教育体系

习近平总书记强调："要加强对人民群众的国家安全教育，提高全民国家安全意识。"①公共安全是国家安全的重要组成部分，公共安全教育是一项关乎每个人生命财产安全的非常重要的国民教育。加强公共安全教育，能够唤醒公众安全意识，提高群众自护自救能力，养成维护公共安全的良好行为习惯。系统科学地组织开展公共安全教育，要借助日渐成熟、完备、健全的国民教育体系，树牢全社会安全意识，提升公民安全素质。《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确把安全知识普及纳入国民教育，建立完善中小学安全教育和高危行业职业安全教育体系。

大力推进中小学安全教育。坚持公共安全教育从小抓起，将安全的"种子"埋进青少年的心灵。2021年，在原有《中小学公共安全教育纲要》的基础上，教育部出台《生命安全与健康教育进中小学课程教材指南》，将生命安全与健康教育融入中小学课程教材。安全宣传教育逐渐走进各类教育资源平台和社会活动中。每年春秋季开学期间，组织开展"全国中小学消防安全公开课"，活动覆盖学生超 3000万人。每年依托"全国中小学生安全教育日”、"科技活动周"、 "全国科普日"等，广泛开展中小学生安全知识竞赛、校园安全公开课、"千校万剧”和"小手拉大手”家校共建等活动，通过线上虚拟体验、线下示范模拟训练等，引导广大青少年不断提升安全意识, 学习掌握防灾避险和自救互救知识技能。2022年"全国防灾减灾日" 宣传期间，应急管理部联合教育部举行学校安全教育线上专题活动，

①《习近平在中共中央政治局第十四次集体学习时强调切实维护国家安全和社会安定为实现奋斗目标营造良好社会环境》，《人民日报》2014年4月27日。

开设幼儿阶段、小学阶段、中学阶段"微课堂"，吸引2000多万人次线上参与。

大力推进公共安全与应急管理高等教育。立足应急管理工作实际需要和发展趋势，制定完善应急管理相关专业人才培养方案，与教学大纲编制、核心课程设置、实习实训安排等有机融合，引导政校合作，建立实践基地，提前让大学生、研究生在学期间开展实习实践实训，提升实操能力，培养既掌握安全知识又能从事应急救援、既懂风险研判又懂应急技术和管理的复合型人才。引导和鼓励高等院校和科研院所发展公共安全与应急管理研究生教育，设立安全与应急相关学科领域博士后科研流动站和工作站，培养硕士、博士研究生和博士后人员，扩充应急领域高层次人才库容量。

大力推进高危行业职业安全教育。安全生产法明确规定高危行业主要负责人和安全生产管理人员必须参加相关考核，采用新工艺、新技术、新材料的生产经营单位必须对从业人员进行专门的安全教育培训。结合实际需要，深入开展生产经营单位从业人员特别是高危行业从业人员等重点人群职业安全教育，推动落实常态化培训、定期考核、持证上岗等强制措施，切实提高从业人员职业安全素质。严格落实国务院办公厅印发的《职业技能提升行动方案（2019—2021年）》, 制定并组织实施高危行业领域安全技能提升等行动计划，督促矿山、化工等高危行业企业组织从业人员和各类特种作业人员普遍开展安全技能培训，推动从业人员安全技能培训合格后上岗制度落实。

（二）把公共安全教育纳入精神文明建设体系

习近平总书记指出，"把精神文明建设贯穿改革开放和现代化全

深入学习贯彻习近平关于应急管理的重要论述

过程、渗透社会生活各方面”①，并强调"要审时度势、因势利导，创新内容和载体，改进方式和方法，使精神文明建设始终充满生机活力”②。把公共安全教育融入精神文明建设全过程，有效传递安全理念、安全知识、安全文化，在潜移默化中培育正确的安全观和价值取向，从而凝聚社会共识，增进社会认同，提升全民安全文明素质。

在社会宣传中奏响安全强音。加强正面宣传引导，充分释放党和政府以人民为中心、坚持安全发展理念、高度重视应急管理工作的强烈信号。运用通俗易懂、群众喜闻乐见的方式讲故事、讲道理，让群众愿意看、听得懂、学得会，营造"人人讲安全、个个会应急”的舆论氛围。深入开展"安全生产月”、"防灾减灾宣传周”、"消防安全宣传月"等主题宣传活动，组织各地各部门广泛开展各类安全宣传教育活动。在防汛关键期、防火紧要期，应急管理部联合中央宣传部建立宣传引导联动机制，增加权威信息发布频次，滚动发布联合会商、指挥调度、抢险救援、救灾救助等权威信息，加强政策解读，营造正面舆论声势。从2019年开始，应急管理部联合中央广播电视总台央视网开办《应急时刻》专题栏目，面向社会公众及时权威、全面深入报道应急管理工作部署、重要活动、重大事件和救援故事等。2023年8 月，应急管理部联合中央网信办举行"新征程上看应急”网评引导活动，邀请公益大使、网络正能量人士深入应急管理基层一线，积极发

① 《习近平在会见第四届全国文明城市、文明村镇、文明单位和未成年人思想道德建设工作先进代表时强调人民有信仰民族有希望国家有力量锲而不舍抓好社会主义精神文明建设》，《人民日报》2015年3月1日。

② 《习近平在会见第四届全国文明城市、文明村镇、文明单位和未成年人思想道德建设工作先进代表时强调人民有信仰民族有希望国家有力量锲而不舍抓好社会主义精神文明建设》，《人民日报》2015年3月1日。

出理解支持应急管理工作的正能量、好声音。围绕容易发生事故的重点行业领域、重点时间节点、关键薄弱环节，强化季节性、预防性安全生产宣传警示教育，加大典型事故和非法违法行为曝光力度，深刻剖析事故原因，举一反三汲取事故教训。

在典型引领中突出安全品牌。将安全绩效纳入文明城市、文明村镇、文明单位、文明家庭、文明校园等创建指标体系，不断增加考量权重，对发生重特大责任事故或存在重大安全风险的实施"一票否决”。建立"有进有出"的动态管理机制，及时通过实施通报批评、取消参评资格、取消荣誉称号等措施，持续督促创建主体兜牢安全底线，推动安全生产常抓不懈。将安全事迹引入"时代楷模"、"最美人物"、"诚信之星"、“中国好人"等先进典型评选，中央宣传部先后授予应急救援事迹突出的江西省九江市消防救援支队、肖文儒等集体和个人“时代楷模"称号，应急管理部会同中央宣传部组织开展"最美应急管理工作者”评选，先后表彰应急管理领域8个先进集体和26名先进个人。四川森林消防西昌大队、陈陆烈士被中央广播电视总台评选为感动中国年度人物。2022年，共青团中央办公厅、应急管理部办公厅联合发布《青年安全生产示范岗创建活动管理办法》，进一步规范青年安全生产示范岗创建活动，激励引导广大青年树牢安全发展理念, 投身安全生产实践，争当创先争优"先锋队”、安全生产"排头兵"。

在文化产品上突出安全主题。寓教于文、寓教于乐，引导图书出版、影视创作等单位在创作中传播安全理念、塑造安全文化、倡导安全伦理、弘扬安全道德，以思想的力量、艺术的魅力感召群众、打动人心，增强社会公众维护公共安全自觉性。应急管理部门主动对接宣传部门、创作机构，发动社会各方力量，引导安全文化产品创作，加

大扶持和推广力度，推动精品力作不断涌现、广泛传播。精心制作的《生命重于泰山》宣教专题片，运用生动案例、专家访谈等形式，系统阐述了习近平总书记关于安全生产的重要论述，各级党委政府和单位认真组织学习、宣传贯彻。持续组织应急管理新媒体作品征集展播活动，充分挖掘基层一线创作潜力，储备优秀作品，择优推荐参加中. 央网信办"五个一百"网络正能量精品评选活动。应急救援题材电影《烈火英雄》、《惊天救援》先后在全国院线上映，其中《烈火英雄》获第十八届华表奖优秀故事片奖。

在取得成效的同时，也应清醒看到，公共安全教育的普及程度和教育水平还不高，安全意识还没有得到全面强化，公民防灾避险和自救互救技能亟需提高，特别是公共安全教育的城乡差距和地域差距还比较明显。

加强公共安全教育，要依据新形势新任务新特点，继续扩大教育覆盖面，进一步抓实抓好学校公共安全教育、社会公共安全教育，以及以行业为主的专业公共安全教育和以突发事件为主的应急管理安全教育。进一步明确公共安全教育重点，推动安全发展理念教育、公共安全法治教育、安全生产知识技能教育、事故警示教育等深入人心。进一步把公共安全教育贯穿基础教育、职业教育、高等教育各领域，体现到学科体系、教学体系、教材体系、管理体系各方面。进一步把公共安全教育贯穿精神文明建设体系始终，利用线上线下相结合的方式，整合各种教育资源平台，创新手段、拓展渠道，动员全社会力量积极参与，扎实推进进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，强化"安全第一、预防为主"理念，弘扬安全新文化，夯实安全发展的群众基础。

三、加强公益宣传，普及安全知识，培育安全文化

习近平总书记指出，"推动安全宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，加强公益宣传，普及安全知识，培育安全文化”①。习近平总书记的重要论述，为增强全民安全意识、提升公众安全素质、凝聚社会安全共识，推动形成"人人讲安全、个个会应急”的良好局面，筑牢防灾减灾救灾的人民防线提供了行动指南。

（一）加强公益宣传，正确引导舆论

习近平总书记指出，"加强安全公益宣传，健全公共安全社会心理干预体系，积极引导社会舆论和公众情绪，动员全社会的力量来维护公共安全”②。公益宣传是对社会公共利益和公共事件的宣传活动, 是教育人、引导人、塑造人的有效途径，目的在于对社会的发展和人民的生活产生积极的影响。应急管理承担重要职责使命，具有典型的公益性、利他性。加强应急公益宣传，有利于提高公众应急素养，有利于传播安全理念，有利于培育应急文化，是一项功在当下、利在长远的重要工作，要高度重视、抓紧抓实。

充分发挥媒体作用。习近平总书记就新闻舆论工作强调，"要坚持把社会效益放在首位”③。突发事件应对法明确，新闻媒体应当无偿

②《习近平在中共中央政治局第二十三次集体学习时强调牢固树立切实落实安全发展理念确保广大人民群众生命财产安全》，《人民日报》2015年5月31日。

③《把文化建设摆在更加突出位置》，《习近平谈治国理政》第四卷，外文出版社 2022年版，第311页。

开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。安全生产法规定，新闻、出版、广播、电影、电视等单位有进行安全生产公益宣传教育的义务，有对违反安全生产法律、法规的行为进行舆论监督的权利。防震减灾法明确，新闻媒体应当开展地震灾害预防和应急、自救互救知识的公益宣传。各级各类新闻媒体要充分发挥应急公益宣传的主阵地、主渠道、主力军作用，持续拿出重要版面和时段，大力加强应急公益宣传，确保有计划、有声势、有影响。要强化应急报道、舆论监督和舆情引导，按照"及时、准确、公开、透明"的原则，主动发布权威信息，回应社会关切。

不断丰富形式载体。用多元化形式推动公益宣传"看得见”，要综合运用文字、图片、海报、微视频、动漫、宣传画、标语横幅、滚动字幕等形式，健全适应分众化、差异化要求的应急公益宣传方式, 形成全媒体覆盖的良好态势；特别是顺应"互联网+"时代发展趋势, 推动更多新兴媒体加入到应急公益宣传“大家庭"，以群众喜闻乐见的手段加强应急公益宣传。用多样化载体推动公益宣传"摸得着"，既要用好各级各类新闻媒体平台，又要充分利用机场、车站、公园等公共载体，以及交通工具电子显示屏、楼宇户外广告牌、电子阅报栏等社会媒介，不断扩大应急公益宣传的覆盖面和社会影响力。

持续提升宣传质量。坚持集思广益、多方协作，提升应急公益宣传作品质量，打动人心、浸润心灵。以出精品、谋创新为理念，聚集更多社会力量参与应急公益宣传，打造一批思想性、艺术性、观赏性结合的精品力作。协调三大通信运营商集中推送应急公益短信，联合重点网络媒体平台开展公益宣传。用好“名人效应"，邀请先进典型和知名人士录制系列应急公益微视频。加强应急管理题材文艺创作，生

动讲好应急管理故事，在全社会营造关注安全、关爱生命的浓厚氛围。

（二）普及安全知识，提高自救互救能力

习近平总书记提出："科技创新、科学普及是实现创新发展的两翼，要把科学普及放在与科技创新同等重要的位置。”①安全知识科普是科学普及的重要组成部分。普及安全知识关系着千家万户的平安, 是一项春风化雨、润物无声的"民心工程"，对增强公众安全意识、提高自救互救能力，最大程度预防和降低灾害事故造成的损失具有重要作用，是企业安全生产、人民安心生活、社会安定发展的重要保障。

普及安全知识有法可依。突发事件应对法、安全生产法、防震减灾法均对加强安全知识宣传普及有明确规定。《全民科学素质行动规划纲要（2021—2035年）》提出，"建立健全应急科普协调联动机制，显著提升基层科普工作能力，基本建成平战结合应急科普体系"。《"十四五"国家科学技术普及发展规划》进一步提出，“建立健全国家应急科普协调联动机制，完善各级政府应急管理预案中的应急科普措施，推动将应急科普工作纳入政府应急管理考核范畴"。《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》提出，“加强科普宣传教育基地建设，推进防灾减灾知识和技能进学校、进机关、进企事业单位、进社区、进农村、进家庭"。

在普及群众关心的安全常识上下功夫。针对人民群众关心关注的交通、地震、暴雨洪涝、防溺水、雷电、燃气、家用电器、电动自行车、高层建筑火灾逃生等应急安全常识，多形态、多层次、多角度宣

①习近平：《为建设世界科技强国而奋斗——在全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会上的讲话》，《人民日报》2016年6月1日。

传推广，正确使用110、119、120等常用求救电话，推动建立应急科普长效机制，让群众能经常听得见、看得到、记得住，打通应急科普 "最后一公里"，让安全宣传直达社区乡村的"房前屋后”、"田间地头”。

运用线上线下多渠道传播安全知识。习近平总书记指出："要加强国家科普能力建设，深入实施全民科学素质提升行动，线上线下多渠道传播科学知识、展示科技成就，树立热爱科学、崇尚科学的社会风尚。”①线上线下融合可以突破时间空间限制，有效扩大科普覆盖人群。线上积极开发适应"微时代"特点的分众化、差异化网络产品，通过开展"国家应急广播"、"应急直播间”、"专家云问诊”、“安全快闪”等扩大宣传覆盖面，使互联网这个最大变量变成安全科普的最大增量:线下通过开展"应急科普体验展"、"安全宣传骑行”、"隐患排查推理性团体游戏"等群众喜闻乐见、易于参与的活动，以及建设应急体验场馆、安全体验场馆、创意园等科普基地和设施，引导公众多渠道学习安全知识，提升应急技能。

（三）培育安全文化，增强文化自信

习近平总书记指出："统筹推进'五位一体'总体布局、协调推进'四个全面'战略布局，文化是重要内容；推动高质量发展，文化是重要支点；满足人民日益增长的美好生活需要，文化是重要因素；战胜前进道路上各种风险挑战，文化是重要力量源泉。"②"中国文化

源远流长，中华文明博大精深。只有全面深入了解中华文明的历史, 才能更有效地推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展，更有力地推进中国特色社会主义文化建设，建设中华民族现代文明。"①安全文化是中华文化的重要组成部分，培育安全文化是习近平总书记的殷切嘱托。

中华民族创造了璀璨的精神文明，形成了丰富的安全文化。从《周易•既济》中的"君子以思患而豫防之"到《左传•襄公十一年》中的“居安思危”；从《韩非子•喻老》中的"千丈之堤，以蟻蚁之穴溃”到《后汉书• 丁鸿传》中的"杜渐防萌"；从《汉书•霍光传》中的"曲突徙薪”到《治家格言》中的"未雨而绸缪”，安全文化博大精深、源远流长。从古代宫殿屋脊可以防汛避险的"神兽”鸥吻到徽州古民房能防火的马头墙；从汉朝各郡国春夏秋三季报告雨泽分数到“羊报”、"马报”、"狗报”、"步报"等多种汛情传递手段；从"千年不涝"福寿沟到故宫防火"吉祥缸”，防灾减灾的安全意识深入人心。在洪灾、震灾重大自然灾害的抢险救援中，形成了 "万众一心、众志成城，不怕困难、顽强拼搏，坚韧不拔、敢于胜利"的伟大抗洪精神，"万众一心、众志成城，不畏艰险、百折不挠，以人为本、尊重科学"的伟大抗震救灾精神，这是爱国主义、集体主义、社会主义精神的集中体现，是中华民族的民族精神、当代中国精神的集中体现，是党和人民极为宝贵的精神财富。积极推进安全文化培育和精神弘扬，对延续历史文脉、传承中华文明、坚定文化自信，具有重大的现实意义和长远的战略意义。

①《习近平在文化传承发展座谈会上强调担负起新的文化使命努力建设中华民族现代文明》，《人民日报》2023年6月3日。

安全文化传播必须面向全地域、横跨各渠道。综合运用大众传播、群体传播、人际传播等多种方式，持续深化推动"五进"，让安全文化宣传有载体、有新意，做到报刊有文、广播有声、电视有影、网络有言。借助公益宣传、网络直播、专家访谈、情景互动体验等形式多样的宣教活动，广泛普及安全文化。因地制宜搭建文化平台，借古喻今讲好安全故事。以润物无声的方式传播安全知识，奏响安全发展主旋律，实现安全元素与本土文化的巧妙结合，形成富有地方特色的安全名片。

安全文化的培育要注重文化熏陶和实践养成。推动安全文化阵地建设，将安全元素融入城镇公园、市民文化广场、新时代文明实践中心、党群服务中心、社区服务中心等场所，让安全文化"看得见"；建好用好国家文化公园，布局建设安全文化体验馆、安全学校、企业安全教育体验馆，绘制各具特色的安全文化地图，让安全文化"摸得着”；完善安全素质培养提升机制，推广开工、开学"第一课"讲安全制度，根植安全理念，达到"教育一人、带动一家、辐射一片"的目标，以文化人、以文育人、以文培元，让安全文化“可持续"。

四、夯实应急管理基层基础

习近平总书记强调，"维护公共安全体系，要从最基础的地方做起”①。九层之台，起于垒土。基层是防控风险、排查隐患和应急处置的最前沿，只有把基层基础抓实抓牢，"最后一公里”的责任才能落

实到位，各种风险隐患才能发现得了、处置得早、解决得好。必须坚持大抓基层的鲜明导向，切实提升基层应急管理能力，推动公共安全治理模式向事前预防转型，建立大安全大应急框架，筑牢保障人民群众生命财产安全和维护社会稳定的第一道防线。

（一）把基层一线作为公共安全的主战场

习近平总书记指出，"基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作"①，并强调"要把基层一线作为公共安全的主战场”②。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》对增强乡镇（街道）应急管理能力进行专门部署。十三届全国政协召开第64次双周协商座谈会，围绕“加强基层应急管理能力建设"协商议政，共商推进基层应急管理体系和能力现代化之策。应急管理部明确"十四五"时期作为应急管理工作的强基阶段，推动将基层应急管理能力建设列入《"十四五"国家应急体系规划》重点工程，实施基层应急能力提升计划。

维护公共安全体系，要从最基础的地方做起，坚持重心下移、力量下沉。我国应急管理体制改革时间短、基础弱，基层应急管理体制机制不够健全、资源力量不够整合、能力素质不够适应、事前预防不够到位、应急处置不够高效、支撑保障不够有力等突出问题，严重影响应急管理整体效能，应急管理体制改革向基层延伸迫在眉睫。

把基层一线作为公共安全的主战场，要完善基层应急管理组织体系，整合安全生产监管、消防、防灾减灾救灾、应急救援等职责，推动设立村（社区）应急消防服务站，配强应急消防管理员，强化统筹协调，整合各方力量；将安全生产监管、消防、防灾减灾救灾、应急救援等全面纳入基层网格化管理服务，加强力量配备，建立完善"第一响应人"制度，推动联防联控、群防群治、全社会共同参与，打造共建共治共享的应急管理格局；健全责任落实机制，坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，落实分级负责、属地管理为主的原则，按照权责一致原则，建立覆盖乡镇（街道）、村（社区）、网格及相关人员的职责清单，完善照单履职的工作机制。

（二）充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用

习近平总书记强调，"基础不牢，地动山摇。只有把基层党组织建设强、把基层政权巩固好，中国特色社会主义的根基才能稳固"①，并指出"社区工作连着千家万户，要充分发挥社区基层党组织的战斗堡垒作用，把工作重心下沉，紧贴各族居民所思所想所盼，帮助大家办好事、办实事、解难题"②，"要加强农村基层组织建设，使党支部更好发挥战斗堡垒作用”③。党的十八大以来，在应急管理实践中，广大基层党组织积极组织党员群众、宣传党员群众、凝聚党员群众，教

①《民心是最大的政治》，《习近平谈治国理政》第四卷，外文出版社2022年版，第 60页。

②《习近平在新疆考察时强调完整准确贯彻新时代党的治疆方略建设团结和谐繁荣富裕文明进步安居乐业生态良好的美好新疆》，《人民日报》2022年7月16 0₀

③《习近平春节前夕赴河北张家口看望慰问基层干部群众祝伟大祖国更加繁荣昌盛祝各族人民更加幸福安康》，《人民日报》2017年1月25日。

育引导广大党员干部冲锋在前、守好阵地，把党旗插在一线，把堡垒筑在一线，筑起了防范灾害事故的坚强防线。

充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，必须强化基层党组织的政治功能和组织功能，在安全生产、防灾减灾救灾、应急救援等方面, 健全完善工作运行机制，提升基层应急管理组织指挥能力。强化党建引领，探索建立党员应急动员发挥作用机制，通过组建党员突击队和志愿服务队、设置党员先锋岗和责任区等方式，深入组织凝聚群众、鼓舞斗志、提振信心，真正成为灾害事故来袭时群众最可靠的主心骨。常态化组织党员干部到社区报到，把抓好基层应急管理工作作为试金石、磨刀石，平时组团服务，应急就地入列，勇于挑重担、当先锋、打头阵，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。

（三）提升基层防灾避险和自救互救能力

2023年8月17日，习近平总书记主持召开中共中央政治局常务委员会会议研究部署防汛抗洪救灾和灾后恢复重建工作，会议强调， "要着力提升基层防灾避险能力，完善基层应急管理组织体系，加强和规范基层综合性应急救援队伍建设，为防灾重点区域和高风险乡镇、村组配备必要装备，提升基层自救互救能力”①。基层处于应急管理第一线，是防止"小险变大险、小灾成大灾”的关键环节，是突发事件处置的第一现场和前沿阵地。在重大灾害事故的救援过程中，群众自救互救是最有效最及时的灾害救援方式。

提升基层防灾避险和自救互救能力，必须坚持预防与应急并重、

①《中共中央政治局常务委员会召开会议研究部署防汛抗洪救灾和灾后恢复重建工作》，《人民日报》2023年8月18日。

常态与非常态结合，不断加强基层应急管理能力建设。有的基层对辖区内重大安全风险认知不足、底数不清，“重处置、轻预防"现象依然存在，"预防为主、关口前移"的理念尚未牢固树立。要加强监测预警，加强自然灾害、安全生产和消防安全风险监测网络建设，推动系统应用向基层延伸，强化数据汇聚共享和风险综合研判。健全基层预警信息发布和传播机制，强化预警指向性，落实直达网格责任人的预警"叫应”机制，提升基层安全风险防范能力。要构建"综合+专业+社会”基层应急救援力量体系，加强和规范乡镇（街道）和村（社区）综合性应急救援力量建设，鼓励支持专业救援力量和社会应急力量发展。充分发挥国家综合性消防救援队伍主力军和国家队作用，建立完善与基层应急救援队伍的联训联演联战机制，提升救援队伍实战能力。要开展实战化应急演练，强化预警响应联动，落实应急预案行动措施，提升应急处置能力。要统筹做好救灾资金和物资发放、卫生防疫、环境消杀、抚恤补偿、心理抚慰、医疗康复、安保维稳以及恢复重建等工作，提升应急处置能力。

（四）在补齐城乡基层治理短板上下功夫、见实效

习近平总书记指出："要在补齐城乡基层治理短板、提高防御自然灾害能力上下功夫、见实效。"①"提升应急物资储备和保障能力，夯实联防联控、群防群控的基层基础。"②2023年8月17日，习近平总书记主持召开中共中央政治局常务委员会会议，会议强调："要认

真排查总结，抓紧补短板、强弱项，进一步提升我国防灾减灾救灾能力。"①党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就基层治理现代化提出了一系列新理念新思想新战略，进一步指明了完善基层治理的地位作用、方法路径、实践要求。

在补齐城乡基层治理短板上下功夫、见实效，要着力推动应急管理重心向基层下移，把更多资源、服务、管理放到基层，更好为基层的人民群众提供精准化、精细化服务，筑牢安全底线，兜牢民生底线:强化人才支持，通过多种方式充实基层应急专业力量，支持有关院校开设应急管理相关学科专业，加强基层应急管理人员专业培训; 强化财政支持，保障资金投入，将救援队伍建设、应急场所建设、应急装备物资、应急信息化项目等纳入地方经济社会发展规划和相关专项规划，建强基层防灾减灾工程、消防安全等基础设施；强化物资保障，在重点区域和高风险乡镇（街道）、村（社区）配备必要物资装备，加强物资储备动态管理，完善直达基层现代应急物流调配体系; 强化科技赋能，推广应用符合基层实际需求的信息化系统，推动“智慧应急"和基层治理有机融合。

党的十八大以来，中国特色社会主义迈进新时代，中华民族伟大复兴进入不可逆转的历史进程，中国前所未有地走近世界舞台的中央。习近平总书记深刻指出，"当前，我国处于近代以来最好的发展时期，世界处于百年未有之大变局，两者同步交织、相互激荡。做好当前和今后一个时期对外工作具备很多国际有利条件"①，强调"科学认识致灾规律，有效减轻灾害风险，实现人与自然和谐共处，需要国际社会共同努力”②，"邻居出了问题，不能光想着扎好自家篱笆，而应该去帮一把”③。习近平外交思想、习近平总书记关于应急管理的重要论述为做好新时代应急管理对外合作指明了前进方向，提供了根本遵循。我们要从国内国际两个大局出发，牢牢把握应急管理对外合作人道色彩重、道义基点高、合作共识强、敏感程度低等突出特点，奋力书写新时代应急管理对外合作新篇章。

一、以新时代应急管理对外合作推动构建人类命运共同体

习近平总书记在党的二十大报告中指出："中国始终坚持维护世界和平、促进共同发展的外交政策宗旨，致力于推动构建人类命运共同体。”推动构建人类命运共同体是习近平外交思想的核心理念，是新时代应急管理对外合作的思想指引，充分体现了以习近平同志为主要代表的中国共产党人深邃的历史眼光、宏阔的全球视野和强烈的使命担当。

（一）牢固树立人类命运共同体意识，推进新时代应急管理对外合作

习近平总书记在党的二十大报告中指出："构建人类命运共同体是世界各国人民前途所在。万物并育而不相害，道并行而不相悖。只有各国行天下之大道，和睦相处、合作共赢，繁荣才能持久，安全才有保障。"人类命运共同体的内涵为推动建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界，理念为弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值，路径为构建相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系。构建人类命运共同体，写入党的十九大、二十大报告，载入党章和宪法，多次被联合国、上海合作组织等多边机制纳人有关文件，成为百年变局中凝聚应急管理国际共识的重要思想引领。

习近平总书记指出，要"为世界贡献更多中国智慧、中国方案、中国力量"，"让人类命运共同体建设的阳光普照世界"。①

① 习近平：《在第十三届全国人民代表大会第一次会议上的讲话》，《人民日报》 2018年3月21日。

习近平总书记提出全球发展倡议、全球安全倡议和全球文明倡议, 作为构建人类命运共同体的实践路径。三大倡议立足于以人民为中心、统筹维护传统领域和非传统领域安全、加强国际人文交流合作等原则，被称为破解发展困境的"金钥匙"、解开安全症结的 "金药方"、照亮世界和平的"文明之光”，为应急管理对外合作提供了实践指引。

习近平总书记强调："我提出'一带一路'倡议，就是要实践人类命运共同体理念。"①加强应急管理对外合作，要深入学习贯彻习近平外交思想，以构建人类命运共同体理念为引领，把握"一带一路"倡议这个对外合作的管总规划，深化同各国、各地区和相关国际组织的交流合作，持续完善多双边合作机制，拓展区域性应急合作领域，联合开展应急科技创新，合力夯实防灾减灾基础，携手应对重大灾害事故，共同提升自然灾害防治和应急管理能力，最大限度降低灾害风险损失，为造福"一带一路"国家和地区人民、推动构建人类命运共同体作出积极贡献，展现应急管理的中国智慧、中国方案、中国力量、中国形象。

（二）推动共建"一带一路"，建立完善新时代应急管理对外合作主平台

习近平总书记强调，"我们既要登高望远，又要脚踏实地。登高望远，就是要顺应时代潮流，做好顶层设计；脚踏实地，就是要有序

推进，争取早期收获"①，强调"探索建立更多合作对接机制，推动把政治共识转化为具体行动、把理念认同转化为务实成果”②。自然灾害防治和应急管理既是共建"一带一路”的重点合作领域，又担负着保驾护航的重要使命。

开创性建设"一带一路"自然灾害防治和应急管理国际合作机制 (简称合作机制)。对接国家战略，把应急管理纳入国家"一带一路" 总体建设规划，加入推进“一带一路"建设工作领导小组，全力落实 “一带一路"国际合作高峰论坛关于"在抗灾减灾和灾害管理领域促进合作"的共识，召开首届合作机制部长论坛，19个国家应急管理部门和8个国际、地区组织与会，发布《"一带一路”自然灾害防治和应急管理国际合作北京宣言》。截至2023年8月，中国已与30余个国际和区域组织及90多个国家和地区的应急管理部门建立合作关系，签署23份合作文件，初步形成了全方位、宽领域、多层次的应急管理对外合作网络。

积极拓展应急管理国际合作机制及网络。以中国—东盟、上海合作组织为合作机制主要方向，率先与东盟建立灾害管理合作部长级会议机制，发布《中国—东盟灾害管理工作计划(2021—2025)》，创设应急管理合作论坛，在广西南宁建设中国—东盟应急管理合作基地。积极参与上海合作组织紧急救灾部门领导人会议、边境地区紧急救灾部门领导人会议，共同签署会议纪要，并落实行动计划。多方向

构建合作机制，构建"一带一路"地震减灾合作机制，积极推动中亚五国、澜湄国家、拉美和加勒比国家、太平洋岛国等地区及联合国相关机构，召开首届中国一拉共体灾害管理合作部长论坛并发表联合声明，启用中国—太平洋岛国防灾减灾合作中心。各地应急管理部门服务国家总体外交和地方经济社会发展，创建中国—太平洋岛国应急物资储备库，创办长三角国际应急减灾和救援博览会，协办中国国际安全生产论坛、国际安全和应急博览会等，不断充实应急管理对外合作网络。中国应急管理的朋友圈越来越广，新朋友越来越多，老朋友越来越铁。

持续推动合作机制行稳致远。推进"一带一路"自然灾害防治和应急管理国际合作机制常态化、实体化运行，着力打造完善全球灾害治理的新平台，落实全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议的新渠道。谋划推进一批"小而美、惠民生、见效快"项目，积极支持国际大科学装置、科研基地（中心）建设，推动合作机制建设走深走实，提升民众获得感和满意度。

（三）弘扬国际人道主义精神，打造跨国（境）救援中国品牌

习近平总书记强调，“'单则易折，众则难摧。'各方应该树立共同、综合、合作、可持续的安全观”①，明确阐释坚持共建共享、建设一个普遍安全的世界的重要性。应急管理部组建后，在全力抓好国内应急救援工作的同时，把开展对外合作特别是跨国（境）救援提上重要日程，制定跨国（境）应急救援工作方案，筹划组建队伍，积极开

①《共同构建人类命运共同体》，《习近平著作选读》第一卷，人民出版社2023年版, 第566页。

展国际救援。

参与国际人道主义救援。组建中国救援队、建强中国国际救援队，中国成为亚洲首个拥有两支联合国国际重型救援队的国家。坚决贯彻落实党中央决策部署，先后派出中国救援队赴莫桑比克和土耳其执行国际人道主义救援任务，赢得受援国和国际社会的广泛赞誉，成为构建人类命运共同体的鲜活实践。在莫桑比克热带气旋灾害人道主义救援中，中国救援队累计治疗3337人，发放药品2900份，洗消 33.08万平方米，并捐赠应急装备和医疗物资；在紧急驰援土耳其7.8 级地震行动中，累计排查面积超70万平方米，成功营救幸存者6人、搜寻遇难者11人，彰显了应急管理领域的大国担当。

开展国际人道主义援助。组建中国政府专家组赴巴基斯坦开展洪涝灾害现场考察和指导，提供灾情咨询报告；协助开展汤加火山爆发、马达加斯加和巴基斯坦洪涝救灾行动，提供紧急人道主义物资援助；密切关注汤加7.5级、海地7.3级地震，卢旺达、刚果（金）暴雨, 缅甸热带气旋等国际重大自然灾害，启动紧急响应，随时做好行动准备；迅速响应阿富汗、智利、韩国等国在林火扑救、矿山救援、人员搜救等领域紧急求助，提供远程专家技术支持。

增强跨国（境）救援能力。针对全球日趋复杂严峻的灾害形势, 做好打大仗、打硬仗、打胜仗的准备，更加积极主动参与国际重大灾害应急救援、紧急人道主义援助，立足同时开展两场国际人道主义援助行动，完善国际救援响应机制，提高响应效率，推动小型模块化专业队伍及国际应急医疗队建设，规范指导社会应急力量及境外中资企业参与救援，形成更高水平的国际救援能力。

二、积极参与全球灾害治理体系改革和建设

习近平总书记在党的二十大报告中指出："中国积极参与全球治理体系改革和建设，践行共商共建共享的全球治理观，坚持真正的多边主义，推进国际关系民主化，推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展。"全球治理体系的改革不是推倒重来，决不能合则利用、不合则弃之，而是革故鼎新、与时俱进，平衡反映大多数国家的意愿和利益。全球治理体系建设要秉持共商共建共享理念，探索合作思路, 创新合作模式，不断丰富新形势下多边主义实践。全球灾害治理是全球治理的有机组成部分，习近平总书记的重要论述为中国应急管理对外合作、积极参与全球灾害治理进一步指明了方向。

（一）维护联合国在全球灾害治理体系中的核心地位

习近平总书记强调，"世界只有一个体系，就是以联合国为核心的国际体系"①，"站在新的历史起点，中国将坚持走和平发展之路, 始终做世界和平的建设者；坚持走改革开放之路，始终做全球发展的贡献者:坚持走多边主义之路，始终做国际秩序的维护者”②。随着气候变化加剧，自然灾害多发频发，推动构建人类命运共同体，需要改革和完善全球灾害治理体系，更需要一个强有力的联合国。中国始终维护联合国在全球灾害治理体系中的权威和地位，践行多边主义，不

断深化与联合国在灾害治理领域的合作。

不断完善合作机制。加强应急管理国际合作，是落实联合国 2030年可持续发展议程、气候变化《巴黎协定》、《2015—2030年仙台减轻灾害风险框架》的内在要求，符合国际社会完善全球灾害治理体系、顺应多边主义和全球治理的共同期待。中国坚持以人民为中心，坚持人民至上、生命至上，坚持安全第一、预防为主，获得国际社会广泛认同，中国参与引领全球灾害治理的基础更为坚实，能力持续提升。

积极参与全球减灾。加强与联合国减灾办(UNDRR)在国际减灾事业发展中的合作，认真落实《2015—2030年仙台减轻灾害风险框架》和联合国2030年可持续发展议程，完善防灾减灾体系，提升灾害防治能力，减少自然灾害造成的人员伤亡和财产损失，为联合国减轻全球系统性灾害风险作出中国贡献。提升与联合国人道主义事务协调办公室(OCHA)合作水平，积极参与联合国框架下相关活动，开展救援能力建设，支持联合国人道主义救援行动，助力亚太地区乃至全球人道主义行动和能力建设，为联合国人道主义救援作出积极贡献。

充分利用合作优势。推动国内国际双循环相互促进，深化与国际劳工组织合作，在安全生产能力建设和人员培训等领域开展合作。积极开展三方合作，促进"一带一路"发展中国家安全生产能力提升，推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展。签署《在"一带一路”框架下开展安全生产领域南南合作谅解备忘录》，实施企业可持续发展合作项目，推动完善我国中小企业安全与效益的双赢、全员参与创新机制和国际国内安全管理体系融合发展，积极探索企业安全生产管理自我约束、自我激励、持续改进的体系和机制，提升我国安全生产水平。

（二）以多边主义引领全球灾害治理体系改革和建设

习近平总书记指出，"世界上的问题错综复杂，解决问题的出路是维护和践行多边主义，推动构建人类命运共同体”①，"你输我赢、赢者通吃不是中国人的处世哲学。"②多边主义的要义是国际上的事由大家共同商量着办，改革和建设全球灾害治理体系，应急管理是促进务实合作的生力军。要在国际法则的基础上，坚持开放包容、协商合作和与时俱进，继续实施互利共赢的开放战略，推动构建新型国际关系。

践行多边主义，推动中国应急管理政策与联合国倡议协同增效。积极引导联合国政策和规则制定，参与联合国主导的全球减灾平台大会、亚太减灾部长级会议等机制性活动，为完善全球灾害治理体系提出中国方案。推动并实现中方人员出任亚太经合组织备灾工作组联合主席等国际组织重要职位，贡献应急管理中国力量，深化多边应急管理交流合作。

践行多边主义，充分用好新兴大国和发展中国家合作平台。习近平总书记在党的二十大报告中强调，"扩大金砖国家、上海合作组织等合作机制影响力，增强新兴市场国家和发展中国家在全球事务中的代表性和发言权"。中国与新兴大国和发展中国家一道在应急管理领域践行真正的多边主义，增强互信互利，相互提供支持，共同迎接挑战。

践行多边主义，实现应急管理领域"金砖+"突破。落实金砖国家领导人会晤共识，在举办金砖国家城市搜索与救援桌面演练、灾害管理联合工作组会议和专家研讨会基础上，牵头召开金砖国家灾害管理部长级会议，与巴西、俄罗斯、印度、南非共同发表《金砖国家灾害管理部长级会议北京宣言》，首次邀请阿根廷、印度尼西亚、尼日利亚、沙特阿拉伯参会并发言。务实践行团结互助金砖精神，推进灾害防治能力现代化，助力金砖国家高质量发展，为中国轮任主席国的 "金砖中国年”增光添彩。

践行多边主义，深化上合组织应急管理合作。落实上海合作组织成员国元首理事会达成的共识和中方倡议，建设运行多边协作应急信息共享系统，建立中国—上海合作组织应急医学合作中心和应急医学专家库，举办紧急救灾部门国际合作与救援研讨、应急医疗救援研讨交流活动。提高区域突发事件协作处置效率，提升各方协同救灾能力，更好地造福地区各国人民，弘扬"上海精神"，彰显"上合大家庭" 的应急管理活力。

（三）以中国故事提升应急管理的国际影响力、感召力、塑造力

习近平总书记指出："要精心做好对外宣传工作，创新对外宣传方式，着力打造融通中外的新概念新范畴新表述，讲好中国故事，传播好中国声音。"①要加强国际传播能力建设，增强国际话语权，积极宣介中国理念、中国方案、中国经验。优化战略布局，推动将应急管理主题纳入国内外高端平台和重大活动，生动展示中国应急管理成就

①《把宣传思想工作做得更好》，《习近平著作选读》第一卷，人民出版社2023年版，第150页。

和感人故事，展现可信、可爱、可敬的中国应急管理形象。

拓宽传播渠道。充分借助博鳌亚洲论坛、虹桥国际经济论坛等高端平台，举办应急管理分论坛，邀请有关国际组织负责人及中国政府部门、科研机构、企业和社会组织代表介绍中国特色应急管理的经验做法，在中国—东盟、上海合作组织、金砖国家等合作框架下宣介中国应急管理的理念和经验，凝聚合作共识，构筑伙伴关系。

拓深传播效果。借助联合国平台举办合作机制吹风会，集中讲好中国应急管理生动故事。利用联合国人道主义事务协调办公室相关机构成立30周年纪念契机，同期主办中国国际城市搜索与救援20周年主题会议，以中国应急管理助力亚太地区乃至全球人道主义行动和能力建设。与国际劳工组织共同举办世界安全生产与健康日纪念活动，宣介以人民为中心的发展思想和以人为本、安全发展的理念，分享安全生产和职业健康方面的经验和成就。

拓展传播形式。着力发挥国内外媒体作用，推介中国应急体系规划，创建合作机制中英文网站，发布合作机制活动、中国鲜活案例、国际灾情动态、成果分享与调查评估，邀请国外媒体报道中国应急管理重要活动，邀请拉美记者团现场报道中国一拉共体灾害管理合作部长论坛，邀请驻华大使现场畅谈"一带一路"应急管理合作愿景，筑牢常态化宣介基础，打好对外宣介"组合拳"。

三、服务国内建设与服务外交大局并重

习近平总书记强调，"领导干部要胸怀两个大局，一个是中华民族伟大复兴的战略全局，一个是世界百年未有之大变局，这是我们谋

划工作的基本出发点”①。当前世界进入动荡变革期，我国发展的外部环境日趋复杂，防范化解各类风险隐患，积极应对外部环境变化带来的冲击挑战，关键在于办好自己的事。应急管理对外合作，要坚持服务国内建设与服务外交大局并重，着力提高发展质量，有效维护国家安全，不断增强国际竞争力。

（一）以积极对外合作服务应急管理体系和能力现代化

习近平总书记强调："要发挥我国应急管理体系的特色和优势, 借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。"②走好中国特色应急管理之路，要拓展世界眼光，学习借鉴国外应急管理有益做法和优秀成果，推动应急管理国际交流合作向更大范围、更高水平、更深层次发展。

吸收国际先进理念，提升我国安全生产水平。与欧盟合作开展中欧安全生产统计项目，改进安全生产统计指标与方法。引进国际劳工组织企业可持续发展项目，促进员工全员参与企业安全隐患排查治理，推进安全生产标准化。促进提升境外中资企业安全生产水平，举办境外中资企业安全生产能力提升培训班，围绕境外中资企业安全生产风险防控工作重点，介绍境外安全生产法律法规、项目安全管理实践、突发事件应急处置案例，助力守牢安全底线。

汲取国际先进经验，强化我国防灾减灾救灾能力。密切跟踪突发

国际重特大灾害事故，及时总结经验教训，为我国应急管理提供参考借鉴。开展中法林火防治项目，借鉴法国森林火灾调查评估方法和经验，为我国森林防灭火工作提出意见措施。与亚洲开发银行合作，开展城市台风洪涝灾害工程抢险队伍研究，通过建设专业化机动抗洪抢险队伍，共同开发防汛防台风现代化应急抢险模型，提升我国防汛防台风抢险救援水平。

借鉴世界优秀成果，丰富我国应急管理实践。调研有关国家、联合国机构、国际和区域组织等应急管理经验做法，定期派出应急管理干部出国培训提高能力素质。对标国际前沿，不断完善高校、研究所应急管理学科建设，推进国际智库建设，为我国应急管理事业提供智力支持。加大应急管理标准外文版供给，推动标准和规则互认，鼓励先进企业创建应急管理相关国际标准，提升中国应急管理影响力。

（二）聚焦周边筑牢地区安全屏障

习近平总书记指出，"实现地区长治久安是我们的共同责任。中方愿同各方一道落实全球安全倡议"，"推动政治解决国际和地区热点问题，筑牢地区安全屏障二①防范化解周边重大安全风险，要用好国际合作这个"杠杆"，统筹应对传统和非传统领域安全威胁，增强治理的预见性和敏捷度，营造安全稳定的周边环境。

完善周边安全合作机制。与俄罗斯建立中俄界河洪水通报机制, 相互通报汛情监测和预警信息，降低跨境洪涝对我国不利影响。与周边国家在内蒙古、云南、广西、新疆等边境地区建立森林草原火灾联

① 习近平：《牢记初心使命坚持团结协作实现更大发展一—在上海合作组织成员国元首理事会第二十三次会议上的讲话》，《人民日报》2023年7月5日。

防联控机制，推动共同提高防灭火能力，提升边境防火联合响应行动效率，减轻跨境森林草原火灾对我国威胁，维护边境地区人民生命财产和生态环境安全，服务边境地区合作与发展。与东盟国家共同建设中国—东盟地震海啸监测预警系统项目，发展地震海啸监测技术，深化地震安全合作。

提升周边安全合作水平。在自然灾害防治方面，加大对周边国家的人道主义支持，举行中柬（埔寨）应急管理“手拉手"活动，推动实施援柬救灾物资储备库项目，开展中德柬中小企业防灾减灾能力提升三方合作项目，打造互联互通的伙伴关系。开展地震减灾合作，帮助老挝、缅甸、巴基斯坦、印度尼西亚、尼泊尔等国建设地震监测台站，为中缅油气管线等重大工程项目开展地震安全性评价。在安全生产方面，协助老挝制定安全生产法，对接我国安全生产法律法规，逐步争取与周边国家在应急管理政策、规则与标准领域的"软联通"。

（三）为新时代中国特色大国外交贡献应急力量

习近平总书记强调，"要心怀'国之大者'，站在全局和战略的高度想问题、办事情，一切工作都要以贯彻落实党中央决策部署为前提”①。应急管理对外合作必须紧密对接国家外交战略需求，围绕党和国家工作重要节点，加强谋篇布局，突出工作重点，不断深化合作，为新时代中国特色大国外交发挥积极作用。

积极服务元首外交。推动将应急管理合作内容纳入习近平主席主

持的第二届及第三届"一带一路"国际合作高峰论坛、中国—东盟建立对话关系30周年纪念峰会、中国一中亚峰会等重大外交活动成果文件，在元首见证下与8国签署应急管理合作文件，将援建尼泊尔、萨摩亚地震台网项目交接纳入元首国事访问成果。

有效助力主场外交。持续推进合作机制建设，办好"一带一路" 自然灾害防治和应急管理国际合作部长论坛，为"一带一路"倡议十周年活动营造良好氛围，积累合作成果。稳步推进“一带一路”地震台网建设。

持续夯实周边外交。与巴基斯坦、蒙古、柬埔寨、老挝、哈萨克斯坦等周边国家守望相助，在灾后重建、林火防治、安全法规、物资储备等领域开展交流与合作，为营造有利的周边环境发挥积极作用。

不断推进大国外交。召开中俄预防和消除紧急情况合作联委会, 加强航空救援、应急医疗、特种救援、人才培养等领域合作。举办中美、中欧安全生产对话，开拓中欧、中德、中法合作项目，与巴西、南非等发展中大国建立合作。稳步巩固扩大伙伴关系网络，持续提升合作水平，丰富合作内容。

深入助推多边外交。深化与联合国减灾办、联合国人道主义事务协调办公室、国际劳工组织等国际和区域组织合作，以多边促双边, 务实推进周边合作，探索面向发展中国家的三方合作，努力为新时代中国特色大国外交贡献应急力量。

大国发展，规划先行。编制和实施五年规划，是全面贯彻落实党和国家战略目标的具体举措，对于推进社会主义现代化建设具有十分重要的作用。新中国成立以来，我国已编制实施14个国家发展规划（计划），有力推动了经济社会发展、综合国力提升、人民生活改善, 铸就了非凡的历史成就，创造了世所罕见的经济快速发展和社会长期稳定"两大奇迹"。应急管理领域规划是国家发展规划的重要支撑, 编制实施好应急管理领域规划有利于为国家经济社会发展营造安全稳定的良好环境。新时代新征程，要充分认识到应急管理领域规划的重要意义，认真擘画好应急管理事业发展的宏伟蓝图，广泛集聚起走好新时代中国特色应急管理之路的磅礴力量，为全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴贡献应急管理力量。

一、以规划引领应急管理事业高质量发展

习近平总书记强调："编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是我们党治国理政的重要方式。"①从"一五”计划到''十四五"规划的分步实施、接力推进、滚动落实，我国一以贯之地朝着建设社会主

①《习近平对"十四五"规划编制工作作出重要指示强调把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来齐心协力把"十四五”规划编制好》，《人民日报》2020年8月7日。

义现代化国家的既定战略目标前进。当前，我国已迈上以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的新征程，应急管理肩负新使命、面临新形势、承担新任务，实现应急管理体系和能力现代化的建设目标, 必须高标准编制、高质量实施应急管理领域规划，用规划统全局、绘蓝图、谋长远、促发展，以高水平安全服务高质量发展，以新安全格局保障新发展格局。

（一）应急管理领域规划是贯彻落实党中央决策部署的战略之举规划作为保障党的路线方针政策落到实处的重要抓手，是党的主张、国家意志和人民期待的有机统一。党的十八大以来，在治国理政新的伟大实践中，习近平总书记发表一系列重要讲话，形成一系列治国理政新理念新思想新战略，其中一个鲜明特征就是注重顶层设计、规划先行。习近平总书记强调，"坚持科学规划、注重质量、从容建设，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干，切忌贪大求快、刮风搞运动，防止走弯路、翻烧饼"①，要求"制定好'十四五'规划纲要和专项规划、地方规划”②。具体到应急管理领域，2020年7月17 日，习近平总书记主持召开中共中央政治局常委会会议，会议强调， "坚持以防为主、防抗救相结合，把重大工程建设、重要基础设施补短板、城市内涝治理、加强防灾备灾体系和能力建设等纳入'十四五‘

规划中统筹考虑"①。学习贯彻习近平总书记关于应急管理的重要论述，必须将编制实施好应急管理领域规划作为一项重要政治任务，切实发挥好规划统筹引领作用。

十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，将应急管理纳入平安中国、国家治理体系和治理能力现代化建设统筹规划，提出了 "十四五"时期主要目标和2035年远景目标，要求到2025年"国家治理效能得到新提升"、"防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急处置能力显著增强，自然灾害防御水平明显提升，发展安全保障更加有力"到2035年"平安中国建设达到更高水平"、"基本实现国家治理体系和治理能力现代化"；强调"聚焦本规划确定的战略重点和主要任务，在科技创新、数字经济、绿色生态、民生保障等领域，制定实施一批国家级重点专项规划，明确细化落实发展任务的时间表和路线图"。这充分体现了党中央对应急管理工作的高度重视，为做好新时代应急管理工作提供了历史机遇、强大动力和行动指南。

编制实施好应急管理领域规划是全面贯彻落实习近平总书记关于应急管理的重要论述，扎实做好安全生产、防灾减灾救灾、应急救援等工作，积极推进应急管理体系和能力现代化的战略之举。应急管理领域规划是对"十四五"规划纲要确定的应急管理领域总体要求、重点目标和重大任务，在思路、布局、目标、举措等方面的进一步实化、细化和具体化，对构建中国特色大国应急体系、推进应

①《中共中央政治局常务委员会召开会议研究部署防汛救灾工作》，《人民日报》 2020年7月18日。

急管理体系和能力现代化具有重要意义。

（二）应急管理领域规划是推动应急管理事业发展的有力抓手

习近平总书记强调："我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重，这是一个基本国情。同时，我国各类事故隐患和安全风险交织叠加、易发多发，影响公共安全的因素日益增多。加强应急管理体系和能力建设, 既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。"①习近平总书记的重要论述深刻阐明加强应急管理体系和能力建设的长期性、艰巨性和复杂性, 要求我们必须立足当前与长远，统筹整体与局部，把握全面与重点, 把应急管理领域规划谋划好、制定好、落实好。

自"十一五"开始，国务院办公厅围绕综合防灾减灾、安全生产和突发事件应急体系建设先后分别印发了三个规划，带动各地制定实施了地方的防灾减灾、安全生产等相关规划。各地区、各有关部门按照"规划引领、项目带动、以点带面、整体推进"的原则，扎实推进规划实施各项工作，推动我国防灾减灾救灾体系建设取得明显成效，安全生产基础不断夯实，全社会安全管理水平持续提升。其中，为做好安全生产工作，坚决不要"带血”的GDP, "十一五” 编制第一部安全生产规划时，就明确提出坚持安全发展理念，强调安全生产事关人民群众生命财产安全，事关改革发展和社会稳定大局，并在主要指标中设置了单位国内生产总值生产安全事故死亡率、工矿商贸就业人员十万人生产安全事故死亡率等指标，且一直

保留至"十四五”。随着规划实施和时代发展，安全发展理念和坚持发展决不能以牺牲安全为代价的红线意识愈加深入人心，各类生产安全事故起数和死亡人数大幅下降。2006年首次将亿元国内生产总值生产安全事故死亡率纳入国民经济和社会发展指标体系，历经 "十一五"、"十二五"、"十三五"三个规划期的持续发力，该项指标由2006年的0.558降至2022年的0.017,降幅高达97%。规划的落实落地有力促进了安全生产水平的不断提高，切实增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感。

2018年党和国家机构改革后，国家层面，围绕构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系，在"十四五"时期构建以《“十四五”国家应急体系规划》为统领、应急管理业务领域专项规划为支撑、地方应急管理相关规划为基础的"1+2+N+X"应急管理规划体系。其中，"1"为国家应急体系规划，"2"为国家安全生产规划、国家综合防灾减灾规划，"N"为消防、矿山、危险化学品等业务领域相关规划，"X"为省级应急管理相关规划。《"十四五”国家应急体系规划》是应急管理部组建以来编制的第一个五年规划，是应急管理规划体系的最上位和总遵循，首次纳入国务院印发的国家重点专项规划范围，标志着应急管理领域已成为中央投资、政策保障的重点领域。地方层面，立足本地实际、突出地方特色，编制150 余部省级应急管理相关规划，其中三分之一纳入省级重点专项规划，充分体现了各地区对应急管理工作的高度重视。在应急管理领域各级各类规划的实施带动下，一批标志性工程项目有序推进，国家应急指挥总部投入使用，区域应急救援中心全面开工，应急管理大数据工程逐步实施，消防灭火大飞机实现"破题"，应急管理基层基础

更加牢固，灾害事故处置能力大幅提升，应急管理体系和能力现代化建设全面加强。

（三）应急管理领域规划是整合汇聚社会各方资源的有效途径

以规划凝聚各方共识。习近平总书记强调，"五年规划编制涉及经济社会发展方方面面，同人民群众生产生活息息相关，需要把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，鼓励广大人民群众和社会各界以各种方式建言献策"①。《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》要求，"拓展规划前期研究广度和深度，深入研究国民经济和社会发展全局性、前瞻性、关键性、深层次重大问题"，"坚持问需于民、问计于民，广开言路，广泛听取人民群众意见建议"。应急管理领域规划编制坚持"开门编制规划"，广开言路、汇集众智，凝聚共识、促成合力，是社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验的集中体现。

以规划强化政策支撑。习近平总书记强调："政策性金融要发挥逆周期调节作用，加大对符合国家发展规划和产业政策导向重大项目的融资支持力度，兼顾好经济效益和社会效益。"②《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》、《政府投资条例》等政策规定，坚持规划定方向、财政作保障、金融为支撑、其他政策相协调，构建发展规划、财政、金融等政策协调和工作协同机制；中央财政性资金要优先投向国家发展规划确定的重大任务和重大工程项目，信贷政策

积极支持国家发展规划确定的重大战略、重大工程、重大项目和重大改革举措；县级以上人民政府应当根据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目。一系列政策文件为应急管理领域规划实施提供了政府投资决策依据。

以规划引领事业发展。应急管理领域规划作为重要政策工具，是指导应急管理事业发展、布局重大工程项目、合理配置公共资源、引导社会资本投向、制定相关政策的重要依据，对有关部门和地方具有很强的导向、激励、督促、考核作用，可以更好地凝聚各方力量、汇集各类资源共同推进应急管理事业发展。比如通过规划强化安全发展理念以及严格安全生产准入，可引导约束相关区域政策和产业政策制定实施，促进安全发展水平提升；通过规划更好发挥政府投资的杠杆撬动作用，可有效带动地方政府投资和扩大社会投入，为提高应急管理基础能力提供坚实保障。

二、擘画应急管理事业发展宏伟蓝图

习近平总书记指出，"规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”①。贯彻落实习近平总书记重要论述，高起点谋划、高质量编制应急管理领域规划，必须坚持先谋后动，深入分析制约应急管理体系和能力现代化的普遍性和制度性问题，精准制定解决问题的战略举措。按照"目标指引任务、任务引导

①《习近平在北京考察工作时强调立足优势深化改革勇于开拓在建设首善之区上不断取得新成绩》，《人民日报》2014年2月27日。

第十四章一张蓝图绘到底

工程"的原则，合理设计发展目标、谋划重大工程和完善重大政策, 形成相互统一、互为支撑的规划框架格局。

（一）科学设置目标指标，描绘未来发展新愿景

目标指标作为规划的重要内容，既是对未来工作的预期展望，也是对核心任务的总体要求，还是对最终结果的集中体现。目标指标设置得科学不科学、合理不合理、严谨不严谨，对规划的前瞻性、约束性、引领性具有重要影响。深入研究论证指标体系，强化与社会主义现代化国家的远景目标、高质量发展指标体系的衔接，坚持约束性与预期性相结合、结果性与过程性相结合的原则，科学合理提出发展目标，处理好量力而行与尽力而为的关系，既要"奋力一跳能摸到”，又要防止吊高胃口，超出承受能力。

应急管理体系和能力现代化是中国式现代化的题中应有之义，是国家治理体系和治理能力现代化、国家安全体系和能力现代化的重要组成部分。按照党的二十大对全面建设社会主义现代化国家的重大部署，依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035年远景目标纲要》擘画的发展蓝图，围绕推进应急管理体系和能力现代化的战略目标，守正创新走好中国特色应急管理之路，瞄准 "七个现代化"全面发力。

推进应急管理责任体系现代化，党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责的应急管理责任制全面建立，管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全有效落实，生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律、社会监督的安全生产治理机制日趋完善，生产经营单位主体责任全面压实。

推进应急指挥现代化，国家、省、市、县四级应急指挥部软硬件设施设备和配套保障条件全面改善，上下联动的应急指挥体系全面建立，中央地方分级指挥和队伍专业指挥相结合的指挥机制科学高效，应急指挥的专业性、科学性、系统性、协同性全面提高。

推进风险防范现代化，公共安全治理模式向事前预防转型基本实现，覆盖安全生产、自然灾害全风险的综合预防体系基本构建，城乡基础设施防灾能力大幅提升，面对地震灾害基本做到小震不坏、中震可修、大震不倒，重点行业领域本质安全水平明显提高，基本实现机械化、智能化作业，劳动者能够安全工作、体面劳动。

推进应急救援力量和物资保障现代化，国家综合性消防救援队伍全面建强、专业应急救援力量各有所长、社会应急力量有效辅助、基层应急力量有效覆盖，航空救援得到大幅推广应用，应急预案、应急通信、应急装备、应急物资、应急广播、紧急运输等保障能力全面加强，应对处置大灾巨灾的底气和能力明显增强。

推进科技支撑和人才保障现代化，科技资源、人才资源、信息资源、产业资源配置高效合理，应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平显著提高，素质优良的应急管理人才队伍基本形成，“空、天、地、海" 一体化的灾害事故监测预警网络全面建立，多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力全面加强，基本实现及时有效、精准预警预报。

推进应急管理法治保障现代化，立法、执法、司法、守法和普法制度更加健全，覆盖应急管理重点各领域各层级的中国特色应急管理法治体系基本形成，运用法治思维和法治方式应对和化解重大风险挑战的能力显著增强，应急管理综合行政执法全面加强，基本实现有法

推进基层应急和社会共治现代化，基层应急管理组织体系和应急能力大幅提高，基本实现工作条件标准化、管理体系规范化。全社会安全文明程度明显提升，社会公众应急意识和自救互救能力显著提高，共建共治共享的应急管理格局基本形成。

（二）谋划布局重大项目，积蓄驱动发展新动能

重大工程项目是规划战略部署落实的重要支撑，是规划中最具操作性的内容，在经济社会发展各领域中具有基础性、关键性、引领性、战略性作用。习近平总书记指出，"要把遏制重特大事故作为安全生产整体工作的'牛鼻子'来抓，在煤矿、危化品、道路运输等方面抓紧规划实施一批生命防护工程"①。应急管理领域规划立足防范化解重大安全风险，遏制重特大事故，有效破解应急管理体系和能力建设瓶颈性问题，谋划一批利当前、惠长远、能实施、易见效的重大工程项目，既有提高防灾减灾救灾能力的标志性项目，又有事关人民群众切身利益"关键小事”、点多面广的民生实事项目。坚持资源整合、突出远近结合，靶向施策、精准发力，避免"眉毛胡子一把抓"。统筹考虑现实需求、紧迫程度、前期基础、事权关系、投入渠道等五方面要素，加强资源需求和保障测算，深入论证工程项目建设的必要性、内容的科学性、落实的可能性、实施的可行性，实现规模、质量、效益相统一。

在重大工程项目上，聚焦"六个方面"精准发力。

在强化风险源头管控方面，绘制灾害事故综合风险区划图和重点灾种、主要事故防治区划图，加密自然灾害监测站点，建立自然灾害风险监测预警体系和"全风险"综合监测感知网络，加快防灾减灾卫星组网和业务应用，全面推行企业在线监测联网和城市安全风险综合监测预警平台建设。

在加强安全工程建设方面，持续加大灾害事故易发多发地区基础设施安全改造、城市防洪排涝能力提升、企业安全标准化创建和隐患排查整治工作力度；加快灾害风险等级高、基础设施条件较差、防灾减灾能力较弱的乡村人口适度向设防水平较高的城镇集聚；完善应急避难场所规划布局，提高规模、数量及质量。

在打造尖刀拳头力量方面，根据区域灾害风险特点，在重点地区建强一批关键时刻能够拉得出、顶得上、打得赢的综合性或专业性救援队伍；加强大中小型无人机、固定翼飞机和直升机租购力度，提高航空救援能力；强化大、重、高、精、尖等特种、先进、关键救援装备的配备和储备力度，持续增强大灾巨灾和极限救援能力，改善各级各类救援队伍基础条件。

在建强应急基层基础方面，支持地方综合性应急救援队伍建设, 着力解决"有无"问题，坚决防止发生灾害时无人可用、无队伍可调; 强化应急物资保障、紧急运输保障、军民协同保障，为防灾重点区域和高风险乡镇、村组配备必要装备，提升基层自救互救能力。

在完善综合支撑保障方面，加强关键技术研发，破解"卡脖子" 问题，推进应急管理科技自主创新，大力实施机械化换人、自动化减人，加快智能化作业和危险岗位机器人替代，大力发展安全应急产

业，打造一批具有国际影响力的示范园区，完善政产学研用机制，强化产业储备和支撑。

在推动共建共治共享方面，持续推动安全发展示范城市和防灾减灾示范社区等创建、应急管理宣传教育"五进"，提升基层治理能力、公众参与能力，积极参与国际救援，增进国际交流合作，彰显大国担当。

（三）研究制定重大政策，健全保障发展新机制

重大政策作为国家为实现一定历史时期的路线和任务而制定的行动准则，是连接规划目标、任务、工程的桥梁，是将目标转化为具体行动、保障任务和工程有效实施的"催化剂"。习近平总书记指出："要紧紧抓住解决不平衡不充分的发展问题，着力在补短板、强弱项、固底板、扬优势上下功夫，研究提出解决问题的新思路、新举措。"①应急管理涉及各行各业、千家万户，与经济发展、社会稳定和人民群众安居乐业密切相关，聚焦需要集中力量解决的应急管理领域大事急事难事，坚持厘清中央与地方、政府与企业事权划分，坚持有为政府和有效市场相结合，将规划明确的发展方向转化为清晰可操作、富有含金量的重大政策，发挥"四两拨千斤”作用，使受众面更广、普惠性更强、效益显现周期更长，推动应急管理关键领域加快实现突破。

在重大政策举措上，围绕"五个方面”持续发力。在安全生产支

持政策方面，支持重点行业领域开展安全技术改造、重大隐患治理、淘汰落后产能和工艺等；在防灾减灾救灾支持政策方面，重点是设立有关专项资金，支持地方开展重点工程建设和防灾减灾基础设施建设；在应急救援能力建设支持政策方面，设立专项资金支持建设各类应急救援队伍，完善相关激励褒奖、人身保险、救助补偿等措施；在社会参与支持政策方面，重点是支持安全应急产业持续健康发展，完善社会监督体系，拓宽社会参与应急管理的渠道，提高基层应急能力等方面的措施；在财政金融保障政策方面，主要是提高政府紧急预算预留比例，保证灾后救援资金，进一步完善安全生产责任保险、巨灾保险等制度。

三、为实现规划描绘的宏伟蓝图不懈奋斗

习近平总书记强调："空谈误国、实干兴邦，一分部署，九分落实。不注重抓落实，不认真抓好落实，再好的规划和部署都会沦为空中楼阁。"①"要坚持和完善规划有效实施的机制，完善规划实施中的动态监测、中期评估、总结评估机制，提高规划执行力和落实力。"② 规划的目的在于落地，规划的价值在于实施。应急管理领域规划作为指引应急管理事业发展的行动纲领，必须坚持党的全面领导，健全规划实施保障机制，提升规划实施的推进、协调和执行能力，全面形成规划实施的强大合力，确保规划明确的各项重点任务落实落地，将美

好蓝图转化为应急管理事业发展实效。

(-)坚持党的全面领导，为规划实施提供根本保证

习近平总书记强调，"党的领导是做好党和国家各项工作的根本保证"①。坚持党的全面领导，是"十四五"时期经济社会发展必须遵循的首要原则，是实现"十四五"规划和2035年远景目标的根本保证。应急管理领域规划实施要坚持党的全面领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用和全面从严治党的引领保障作用，实现全社会思想上的统一、行动上的一致，确保党中央重大决策部署贯彻落实。

精准体现战略意图。应急管理领域规划是在党中央集中统一领导下制定的，体现了党中央的领导意志、战略意图以及对应急管理工作的一贯政治要求，彰显了以习近平同志为核心的党中央谋划应急管理事业发展的远见卓识、继往开来的历史担当。只有加强党的全面领导，把党的全面领导落实到规划实施工作的全过程，才能将党中央关于应急管理的战略部署一以贯之，转化为国家意志和全体人民的奋斗方向，才能始终保持正确政治方向和国家战略连续性稳定性，实现 "一张蓝图绘到底"。各级党委政府要将推动规划实施作为重大政治责任，把安全发展贯穿中国式现代化建设的各领域和全过程，及时研究解决实施过程中遇到的重大问题，确保规划顺利实施。

有效应对风险挑战。习近平总书记强调："应对和战胜前进道路上的各种风险和挑战，关键在党。"②党的十八大以来，党面临形势的

复杂性和严峻性、肩负任务的繁重性和艰巨性世所罕见、史所罕见, 以习近平同志为核心的党中央带领全党全国各族人民一路披荆斩棘, 穿越惊涛骇浪，战胜艰难险阻。实践充分证明，党的领导是抵御风险挑战、战胜艰难困苦、提高国家治理效能的显著制度优势。当前，我国工业化、城镇化快速发展，新旧风险交织叠加，重点行业领域安全风险隐患突出，自然灾害风险形势严峻复杂，安全风险防控难度、应急处置复杂程度不断加大。各级党委政府要把做好应急管理工作作为本地区落实安全发展、维护和塑造国家安全、防范化解重大风险的一项重要任务来统筹考虑，切实履行促一方发展、保一方平安的重大政治责任，确保规划确定的各项目标指标和重大任务如期完成。

凝聚强大工作合力。习近平总书记指出：“党的领导凝聚建设中国式现代化的磅礴力量。"①应急管理作为社会治理体系的重要组成部分，涉及党委、政府、企业、社会组织和公众等各类主体，需要党政军民学协调配合、共同推动。充分发挥党的群众路线和统一战线优势，汇聚社会各界智慧，形成共同奋斗、众志成城的强大合力，推进规划实施各项工作，确保如期完成规划目标和任务。加强与民主党派、工商联、无党派人士团结协作，聚焦规划发展目标任务和关键问题，鼓励各民主党派发挥各自特点优势，发挥各级组织和各方面人才的积极性和创造性，为推动应急管理事业发展献计出力。动员全社会支持和参与规划实施，采取多种形式面向社会广泛宣传规划，不断增强公众规划意识，让更多社会公众通过法定程序和渠道了解规划、认同规划，参与规划的实施和监督，形成全社会共同推进规

① 习近平：《中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化》，《求是》2023年第11期。

划实施的良好氛围。

（二）坚持落实为要，维护规划的严肃性和权威性

习近平总书记指出，"要强化规划权威性和刚性约束，形成严密的规划落实责任体系"①。应急管理领域规划是贯彻落实习近平总书记关于应急管理的重要论述的实际举措。树立正确的政绩观，要有“功成不必在我"的境界和"功成必定有我"的担当，防止出现规划与建设"两张皮”、"规划规划、墙上挂挂”的现象，坚决维护规划的严肃性和权威性，使规划落地不甩项、不走样，确保"一张蓝图绘到底”。

加强体系建设，严格规划管理。牢固树立全国"一盘棋"思想, 建立健全定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。充分发挥国家应急体系规划对应急管理领域各级各类规划的统领作用，以及国家安全生产规划、综合防灾减灾规划的支撑作用，形成下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调的规划合力。加强规划实施目标指标的有效衔接，做到统一发展理念、发展路径，实现规划一体、步调一致。严格规划全流程管理，建立健全规划目录清单管理制度和规划编制管理台账。强化法治保障，确保规划编制实施制度化、规范化、程序化，增强规划权威性。

细化任务分工，严格责任落实。在落实应急管理领域规划的过程中，各地区、各有关部门要制定相关目标任务的实施方案，细化具体措施，明确责任单位和责任人，特别是对规划确定的约束性指标、重

点任务、重大工程等，逐项制定时间表、路线图，层层压实规划实施责任。加强目标责任考核，建立健全督导考核制度，对规划约束性指标严格跟踪问效，自觉接受社会监督。将规划执行情况纳入各有关部门、各级地方领导班子和干部评价体系，作为督查考核评价的重要内容，以及改进政府工作的重要依据，提高规划执行力。

强化监测评估，严格刚性约束。发挥好监测评估推动规划实施的重要作用，以评估推发展、促落实。完善多方参与的评估机制，健全 "年度监测分析一中期评估一总结评估"的规划评估体系，积极引入第三方评估，提高规划实施评估工作的客观性、科学性。加强对规划落实情况的跟踪监测和成效分析，量化评估目标指标的完成情况、重要任务的实施情况、重大项目的进展情况。结合应急管理工作面临的新形势新要求，全面分析主要目标指标的发展走势，坚持多维度、多角度评判，及时调整执行偏差。对于规划经评估或因其他原因确需修订的，要严格履行修订程序，不得随意调整主要目标指标，强化规划严肃性。

（三）坚持协同高效，建立健全规划实施的保障机制

应急管理领域规划实施要注重项目、资金、政策的统一和协调, 突出年度计划支撑、各类政策保障、重大项目牵引，优化资源配置, 不断提高资源配置的系统性、协同性、科学性。加强组织领导，建立应急管理领域规划实施工作协调推进机制，强化部门协同和上下联动，为规划实施提供有力保障。

强化年度计划与规划实施的有序衔接。年度计划是规划实施的重要支撑。按照短期调控目标服从长期发展目标、短期政策与长期政策

衔接配合的要求，加强规划实施与年度计划的衔接，将应急管理领域规划主要指标分解纳入年度指标体系，科学设置年度指标，统筹做好年度间的综合平衡，结合形势发展确定年度工作重点，明确规划各项任务的推进计划、时间节点和阶段目标，确保重点任务有序实施、重大举措有效落地。

强化各类政策对规划实施的有力保障。强化政策协调，促进宏观政策、微观政策和产业政策、社会政策等的协同配合，构建财政、金融、税收、用地、人才等要素保障的政策协调联动机制，加强中期财政规划、年度预算与规划实施的有机衔接。强化财政政策的保障作用和金融政策的支撑作用，坚持项目跟着规划走、资金和要素跟着项目走，制定重点项目目录清单，对清单内工程项目简化审批核准程序, 优先保障规划选址、土地供应和资金安排。结合经济发展形势，合理确定政策取向，科学引导市场预期，通过市场化手段引导和调动金融资源参与规划实施，拓展投融资渠道，增强财力保障。

强化重大项目对规划实施的有效支撑。按照任务项目化、项目清单化的原则，强化项目建设全过程管理，健全重大项目储备库制度和推进机制，用好"揭榜挂帅"、"赛马制”等新制度。牢固树立谋项目、抓项目、干项目的意识，强化部门间的协调配合，提高项目的可批性和可行性，聚焦保重点、保关键、保急需，规划一批、储备一批、实施一批、带动一批重大项目，统筹用好各类政策、资金保障要素，引导各类社会主体积极参与重大工程项目实施。

宏伟蓝图已绘就，奋楫扬帆正当时。我们要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，强化政治担当，以钉钉子的精神，踏石留印、抓铁有

《深入学习贯彻习近平关于应急管理的重要论述》是应急管理系统运用习近平新时代中国特色社会主义思想指导工作实践的阶段性研究成果。为编写好本书，应急管理部成立了由党委书记、部长王祥喜同志担任主任的编委会，编委会副主任为：徐加爱、蒲宇飞、宋元明、王道席、郝军辉、孙广宇、徐平、闵宜仁、琼色、黄锦生、彭小国等同志，以及人民出版社党委书记、社长蒋茂凝同志。编委会委员由应急管理部各司局和部属有关事业单位主要负责同志以及人民出版社副总编辑陈鹏鸣同志组成。王祥喜同志审定书稿并为本书作序。

贾科同志任编写组组长，张本清、田丰同志任副组长，参加本书编写的人员有：王正民、张斌川、王月平、魏辉、康小林、李刚、周刚林、鞠治兴、高剑、鞠欣亮、孙晓欧、翁翼飞、丰俊功、邵卫卫、樊小平、詹红兵、赵一归、聂志华、吴昊、郭士会、杨詰、魏雅利、张宝军、张双子、江治强、李征、卜鹏学、辛欣、左贵州、孙刚、鲍丹、谭智俊、王奔、郝亦纯、王新建、郑荔、秦伟、王震、蔡兆宏、史春丽等同志。田丰同志对全书进行了统稿。

本书在写作、出版过程中得到了中央有关部门的悉心指导和大力

支持。人民出版社高度重视本书的出版，党委书记、社长蒋茂凝同志，副总编辑陈鹏鸣同志多次对书稿内容提出宝贵的修改意见，对编辑出版工作给予了大力支持。吕红频、王勇、孙谭苇、边永军、刘新永、史志龙、孟淼、徐华、闫静、韩迪、王丽丽、徐静、赵亮、王延磊、杨秀生、杨名、高应宏、高益凌等同志也对本书的编写作出了贡献。在此一并致谢！

习近平总书记关于应急管理的重要论述内容十分广博，同时又在不断丰富和发展过程中。本书的研究仅仅只是一个开始，难免存在不足之处，欢迎广大读者特别是专家学者、应急管理工作者提出宝贵的意见和建议，以利于对习近平总书记关于应急管理的重要论述的学习、贯彻、落实、研究更进一步地走向深入。

应急管理部编写组 2023年11月

策戈|l:蒋茂凝陈鹏鸣

责任编辑：张双子翟金明

装帧设计：汪莹

责任校对：东昌

图书在版编目（ClP）数据

深入学习贯彻习近平关于应急管理的重要论述/应急管理部编写组著.-北京：人民出版社，2023.11

ISBN 978-7-01-026118-8

L①深…II.①应…III.①习近平-讲话-学习参考资料

②突发事件-公共管理-中国-学习参考资料IV①D2-0②D630.8

中国国家版本馆CIP数据核字（2023 ）第211006号

深入学习贯彻习近平关于应急管理的重要论述

SHENRU XUEXI GUANCHE XIJΓNPING GUANYU YINGJI GUANLI DE ZHONGYAO LUNSHU

应急管理部编写组著

乂&*用招出版发行（100706北京市东城区隆福寺街99号）

中煤（北京）印务有限公司印刷新华书店经销

2023年11月第1版2023年11月北京第1次印刷开本：710毫米XlOOO毫米1/16 印张：24.5 字数：285千字

ISBN 978-7-01 -026118-8 定价：69.00 元

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